香格里拉对话折射亚太安全机制缺陷（图）

漫画张建辉

　　5月29日至31日，第14届香格里拉对话会在新加坡举行。来自亚、欧、美26个国家和地区的防务部门和军方领导人就亚太地区传统和非传统安全议题展开讨论和对话。作为近年来“香会”最受瞩目的两大主角，中国由人民解放军副总参谋长孙建国上将率团参会，美国依照惯例，由国防部长阿什顿·卡特率团与会。卡特在此前夏威夷演讲时展现的强硬态度，让外界普遍预判，“香会”的两大主角将有一场没有硝烟的较量。美国媒体甚至断言，卡特在峰会上的讲话，“将为今后美中两国在南中国海局势问题上的关系定下基调。”

　　近年来的香格里拉对话，唇枪舌剑时常可见。作为一个没有决策效力的国际论坛，香格里拉对话何以能够聚集不同国家的政府首脑、军方领导人和安全专家，有什么样的“话语权联盟”，又何以要将各自分歧公布于世，对于亚太地区的安全秩序建设能起到什么作用，值得详加分析。

　　域内和域外人共用的话语通道

　　香格里拉对话会成立于2002年，其历史脉络容易梳理，但更值得分析的是其成立的背景和诉求，正是后者决定了“香会”后来的演变。2002年，在“9·11”事件发生后，美国大幅度调整了其全球的军事资源配置，将重心转移到中东地区，以便部署战争，对全球恐怖主义的大本营展开围剿。形势的变化，让东亚地区一度出现战略真空。英国敏锐捕捉到了东亚安全格局出现的真空，填补这一真空的最好方式是展开防务外交。由于英国在安全事务上对美国“萧规曹随”，如果以官方形式展开防务外交，难以令人信服，由非官方机构主持展开第二轨道外交成为唯一选择。在殖民时期，新加坡与英国曾有千丝万缕的关系，而且新加坡在亚洲安全事务上具有相对中性的色彩，香格里拉对话就此形成了英国伦敦“国际战略研究所”（IISS）和新加坡国防部为组织方的构架。

　　这是一个略显奇特的组织框架。一方面，英国国际战略研究所兼具国际智库性质和企业性质，其资金来源主要是美、英、加拿大的基金会和研究机构，同时自己也通过出售与军事、安全相关的书籍、主办论坛获得利润。尽管IISS拥有全球2200名国际问题专家、高级官员与资深记者作为智力开发来源，是有影响力的国际化智库，但无论从成员构成，还是从混业经营的业态来看，不可能不具有强烈的意识形态色彩，而这种意识形态色彩对于一个开放论坛有什么影响，需要加以研判。另一方面，官民合办论坛，也让“香会”既不是全官方性质的“一轨外交”，也不是由非官方机构主导的“二轨外交”，而是具备了“一轨半外交”的特征。“一轨半外交”到底能在多大程度上影响各参会方的安全政策走向，对舆情又会产生什么样的正面和负面效应，也不易把控。

　　最关键的是，“香会”的主旨是研讨亚太地区的安全事务，而组织方之一是域外人。其直接效果是，扩大了域外人对亚太安全事务的发言权，但能否增加亚太地区各方的安全互信则无法预期。

　　这种情况在美国高调宣布亚太再平衡战略后变得尤其明显。自美国开始从中东脱身后，对“香会”的参与度越来越深，由国防部长参会成为机制。借助“香会”场合，美国不仅在军事部署上通过其在东亚的安全机制获得了支点，在话语权争夺上也获得了支点。这样，尽管“香会”为中国阐述和平外交理念提供了舞台，但同时，也成了域外人重返亚太的话语通道。

　　“香会”上的不同“话语权联盟”

　　“香会”上的口诛笔伐、你来我往总是能引发外界的高度关注。但实际上，“香会”并未反映出亚太地区安全格局的全貌，也没有反映出各方加强安全合作的进程。

　　“香会”上之所以总是凸现分歧和争论，甚至不乏借力打力、煽风点火的行为，源于近年来“香会”的议题过于集中在有分歧的地方，比如南海领土争议、防空识别区等，而与这些议题有关的各利益方，也趁势形成了不同的“话语权联盟”。

　　第一类“话语权联盟”由包括东道主新加坡在内的多数东盟国家组成。这些参会方致力于扩大对话议题范围，避免出现不必要的、没有建设性的争议，使会议失去应有意义。在今年“香会”开幕式上，新加坡总理李显龙致词时表示，目前的海上争端虽然无法在近期内解决，但却可以“管理和控制”。他在谈到“力量平衡”时指出，所有的亚洲国家都希望中美两国保持良好关系，中美也曾表示宽广的太平洋足够容纳中美两个大国。马来西亚、印尼等国的代表也对近年来“香会”刻意渲染矛盾和冲突予以了批评。

　　第二类“话语权联盟”主要由亚太区域外的参会国组成。相对而言，他们更注重防止极端宗教势力、反恐合作等方面的议题，避免在亚太区域事务上站队表态。

　　第一、二类“话语权联盟”占据“香会”与会者的大多数。但最能吸引眼球、有鲜明的联盟识别标志的是第三类“话权联盟”，主要由日本、菲律宾等少数国家组成。他们通过首脑参会、强行设置议程等方式，试图造成围攻中国之势，以获得追求不当领土利益的国际认可。对中国正当的领土主张抹黑歪曲，通过扩大中美之间的战略缝隙，从而密实与美国的安全联盟关系，是这类国家的主要诉求。在十二届和十三届香格里拉对话会上，就出现了这样的场面。

　　今年“香会”前美国防长卡特的强硬表态，使得少数国家通过中美争吵获利的预期再度高涨，不过会议结果低于他们的预期。卡特将演讲的重点，更多地放在了就亚太地区的安全秩序和与盟友及伙伴的关系进行原则阐述上。孙建国上将在主旨演讲中，用较大篇幅解释了岛礁的国际公益服务用途，同时毫不隐讳地点明了在必要时岛礁的军事意义，并着重阐述了中国的对外政策和国防政策。

　　美国态度转向含蓄，中国的安全政策宣示更加透明，表明中美对于“香会”的外交作用，各自有独立的判断。

　　中美对“香会”的认知变化

　　在香格里拉对话会成立的最初5年，中国并没有参会，美国对“香会”也远没有后来那么热衷。事实上，就是在中国和美国加大了对“香会”的参与度之后，“香会”才崛起为亚太地区最重要的安全论坛之一。中美两国对“香会”的认知变化，具有相近的曲线，这或许从一个侧面反映了中美两国在安全事务上的互动。

　　2007年，中国首次参加“香会”，这与中国在其他多边论坛的参与热情形成了鲜明对比。而最能反映中国对“香会”认知变化的，是率团参会主要代表的变化。中国与会的最高级别代表，是2011年的时任国防部长梁光烈。一个重要原因是，2011年正值“香会”成立10周年，各参会方的代表级别都有所提高。此后一直到去年，中国的参会级别都保持在中将军衔的水平。今年中国由孙建国上将带队参会，是4年来的最强阵容。

　　今年提高参会级别，包含了中国提高军事政策透明度的潜在信息。“香会”召开前的5月26日，《中国的军事战略》白皮书发表。白皮书的重点在第四章“军事力量建设发展”部分，其中首次明确了海军建设的战略要求是“近海防御、远海护卫”。显然，“远海护卫”的提法不可能不引发国际社会的解读，同时，也不排除个别与中国有海上利益冲突的国家曲解。派孙建国上将带队参会，展示了中国宣示和平外交理念、提高军事透明度的诚意，而会议进程也表明了这一点。中国代表没有过多纠缠于对每一个挑衅性问题针锋相对，而更注重宣示自身立场。

　　有些异曲同工的是，尽管美国在会前做了十足的造势准备，但在会上，卡特也展现了平衡的一面。

　　今年“香会”上中美两国代表的表现，或许在一定程度上折射了两国对“香会”的认知都在微妙调整当中。对中国而言，对于“香会”上针对中国的荒谬言论固当反击，但也要防止个别国家借争论扩大话语权，将区域内领土争议扩大到域外，导致谈判解决争议的环境趋于复杂；对美国来说，尽管仍期冀担当亚太安全秩序的主导者，在未来还可能进一步强化在东亚的军事存在，但也必须考虑中美关系的大局，防止个别国家以破坏中美关系大局的方式换取自身利益。这同样不符合美国的利益。

　　应组建新的亚太安全论坛

　　从近年“香会”的举行进程来看，其结构性缺陷已显露无遗。缺陷表现在以下三个方面：其一，代表性不足。“香会”虽然聚集了亚欧美重要国家和地区的不少重要成员，但缺少国际安全热点地区成员的参与。这导致主题设置的狭隘和议题讨论流于形式。其二，包容性不足。近年的“香会”尽管展现了足够坦率的风格，但会议讨论进程容易被个别国家左右，过于突出分歧和矛盾的一面，而难以展现平和对话的一面。其三，实效性不足。“香会”已举办14年，但迄今为止，没有形成什么共识。“一轨半外交”对于各参会成员的防务政策产生了哪些影响，也无法评估。能够评估出来的是，会议上时常可见的冲突，极易在各成员国里点燃民粹主义情绪。

　　负面效应可能大于正面效应，反映了“香会”的局限性。在中国进入新型外交的新时期，通过互联互通、“一带一路”等战略与各国构建“命运共同体”如火如荼之际，既需要通过积极参加包括香格里拉对话会在内的各多边论坛积极阐释中国的外交和国防理念，也理应着手构建能够更加配合、协调中国对外战略的国际性安全对话平台。中国在经济领域参加共建多边体系所积累的经验，以及近期主导筹建亚投行的成功，证明中国有能力构建新型的多边对话与合作机制。因此，无论从需求还是条件来看，中国在安全领域充分利用现有平台，构建全新对话机制已迫在眉睫。

　　中国现有的安全论坛是中国军事科学学会每两年举办一届的香山论坛。自2006年成立以来，经过近10年的深耕，香山论坛已经初步具备了国际影响力。上届香山论坛，吸引了300多名各国防务专家和军事领导人与会。东北亚和西亚国家的参与热情趋于高涨，而这两个地区，正是全球安全挑战最严峻的地区。因此，香山论坛有条件成长为亚太地区安全对话的主要平台。此外，中国也可以建立有别于“一轨半外交”或“二轨外交”的更权威的安全对话机制。

　　无论建立什么样的安全对话平台，都应与香格里拉对话会有所区隔。其一，应当更强调建设性而不是对抗性。只有建设性对话才有助于解决问题，对话机制才有意义；其二，应当强调与中国对外战略的协调性。比如，可以按照“一带一路”等相关战略设计，接纳沿线的国家和地区成员参加，这样既有助于降低“一带一路”实施过程中可能面临的安全风险，也有助于巩固与相关国家和地区成员的合作关系。其三，应当强调实效性。注重沟通、合作提出解决方案，新型安全对话机制才有效率。

　　在国际多边场合发出中国的声音，是中国参与多边安全机制建设的第一步；构建新型多边安全对话平台，注重开放性和解决之道，则是必须迈出的第二步。如此，及时跟踪外部安全的变化，与相关国家和地区共同维持和平发展环境，才有可靠抓手。