将风险评估机制引入行政决策领域,正是希望能通过这一全新机制解决我们现有行政决策机制与现代社会的不适应性以及存在的弊病,提高行政决策的质量和水准
决策是关系未来行动的安排,行政决策或者政府决策的意义重大,它事关一个地区甚至一个国家的经济与社会未来发展的安排。重大决策尤为如此,涉及面广,与公民、组织利益密切相关,影响大且远。一位美国学者形象指出,“一个政府决策对整个经济和社会领域的作用,如同投石湖面激起阵阵涟漪一样,是没有任何先验的限制的。”因此,行政决策与一般意义上的行政决定不同,居于政府工作的中心地位,决策正确与否常常决定着其他各项工作的成败。实现行政决策的科学化、民主化和法治化,始终是我们努力的方向和目标。
然而,与行政决策的地位不相称的是,目前我们欠缺对行政决策的有效制约,实践中违法决策、随意决策等问题严重,因决策的违法失误给经济建设与社会发展带来的损失巨大。因而,一直以来,行政决策备受争议,为行政决策问题寻找解决之道始终是摆在我们面前的重要课题。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)致力于提高行政决策的质量,明确提出要健全依法决策机制,并“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”。《决定》首次通过中央文件把风险评估机制引入行政决策之中,从而确立了把风险评估机制作为解决我国行政决策问题突破口的创新机制地位。
对风险评估机制的重视,既为现代社会为风险社会的行政决策外部环境特性所决定,更契合了决策运作的内在机理。从一定意义上说,人类历史上各个时期的社会形态都是风险社会。尽管如此,不容否认的事实是,随着科学技术的发展和社会现代化程度的不断提高,特别是人类活动对世界影响力的大大增强,在现代社会中风险与日俱增,风险的类型也从传统上的自然风险主导转化为自然、技术和制度风险等多种风险共存的局面,现代社会成为名副其实的风险社会。这便是现代政府决策面临的境遇,既要面对风险丛生的环境,“决策于未知之中”,又不得不面对决策可能产生的一系列风险,遭受因决策而风险迭生的连锁反应后果。在此背景下,风险管理应运而生,率先在企业管理中得以应用,并迅速成为意义重大而深远的治理变革的话题,逐步引入到公共管理之中。
过去,一些行政机关在决策时,往往缺乏对决策所面临风险和所衍生风险的认识,更谈不上对风险的控制,其结果或者是在不可控的风险极大时仍然通过决策,或者是风险虽可控但未设置有效应对措施,最终导致决策出现重大失误酿成损失。良好的风险管理,旨在降低决策错误机率,避免或减少风险事故形成的机会,并努力使风险损失降到最低,而风险评估是风险管理中的首要和关键环节,是进行良好风险管理的重要前提。将风险评估机制引入行政决策领域,正是希望能通过这一全新机制解决我们现有行政决策机制与现代社会的不适应性以及存在的弊病,提高行政决策的质量和水准,并推动风险管理在我国行政管理的运用和发展。
风险评估涉及三个重要因素或环节:风险辨识、风险估测和风险处置方案设计。风险辨识目的在于对行政决策所正面临的、潜在的以及可能带来的风险加以判断、归类整理,并对风险的性质进行鉴别。目前,我们较为强调行政决策风险评估要把重点放在社会稳定、环境、经济等方面的风险评估之上；风险估测是在风险识别的基础上对收集获取的风险情况、损失资料加以详细分析,运用科学、系统方式估计和预测风险发生的概率和损失程度,并按照风险影响确定风险等级,对风险进行优先排序；风险处置方案是根据风险估测情况设计风险处置方案,包括制定风险应对策略和风险行动步骤两个方面。前者指能够采用的避免、减少和转移风险的方式,后者是要详细说明所选择的风险应对途径。
风险评估是一项复杂的工作,要做好评估需要建立完善的工作机制,使用科学方法。目前,我们正在探索要求行政机关建立完善部门论证、专家咨询、公众参与、专业机构测评相结合的风险评估工作机制,通过舆情跟踪、抽样调查、重点走访、会商分析等方式进行评估。这一要求凸显和体现了风险评估两个方面的重要要求:一方面,风险评估是一项科学而严谨的工作,需要依赖科学方式方法,使用多样手段进行辨识、分析和认定。唯有如此,评估才真正有价值,才能对行政决策工作有指导意义；另一方面,风险评估是一个开放而非封闭的过程,面对风险的不确定性,行政机关只有充分运用多种力量、各种信息才能保证评估结果的可靠性。因此,行政机关不仅要发掘自身的潜能,更要注重利用外部力量,依靠专门咨询、公众参与、专业机构测评等协同努力进行评估。
对行政决策风险评估机制的重视,彰显了对这一新型治理手段的重视以及对通过这一手段解决行政决策问题寄予的厚望。不过,风险评估毕竟是一项新生事物,在公共管理中更无太多的经验,需要行政机关在实践中大胆摸索,细化风险评估的标准、程序等方面的要求,完善相应的机制,不断推动风险评估在我国公共治理领域中的发展。
