从深圳公厕“尿歪罚款”谈地方立法科学性

　　据报载，《深圳市公共厕所管理办法》中规定“在便器外便溺罚款100元”，该规定颁布一年半,至今一张罚单未开出。此前，还有媒体报道过一些地方立法，如“禁烟”、限时“广场舞”等，都没有起到应有的实效，由此引发了人们关于地方立法科学性的热议。

　　笔者认为，这个问题的确有值得讨论的地方，特别是在立法法刚刚修订——地方立法权限有所扩大这一背景之下，如果这些地方立法本身缺乏足够科学性，就不能起到应有的实效，那么就可能与立法法修改的精神背道而驰。

　　诚然，任何规范性文件出台后都必须得到实施，方显其效，否则就如一纸空文，不如不立。正如一些读者认为的那样，那样不仅会浪费立法资源，更会损害立法者的权威，得不偿失。但问题在于，任何一部法规能否取得实效，只有在该法规实施后才能知道，在制定之初未免难以准确预测它的实效性。这的确是立法者在立法时所应考虑的问题之一，这涉及到立法的科学性的问题。

　　有人认为，法规难以实现,主要是因为在制定相关法规之初,制定者缺乏细致的调研和论证,并没有考虑法规是否具有生存的土壤和环境。比如，有人认为，对“尿歪罚一百”、“禁烟”等问题，在目前的社会认知的环境下只要通过道德建设和倡导就行，而不必制定严格的法规。况且，这些规定在执行时取证困难，最后难免成为摆设。这种说法看似有道理，其实不然。因为哪些行为需要通过立法来规范，而哪些不需要，首先是一个价值判断的问题：并不能因为人们不愿意禁烟，就不立法；也不能因为人们愿意“尿正”，就不规范该行为，恰恰相反，立法的目的在于改良“土壤”。这就意味着，地方立法机关只要拥有足够的判断权，并不需要拘泥于立法的实效。

　　立法的科学性涉及的主要是法规实现的技术性问题，这才是需要立法者考虑的，比如对“尿歪”如何取证的问题，就是在立法时要考虑到的科学性问题，否则，就会出现媒体报道的那样——不具实效。其实，一部对社会进行管理的法规最终要由政府部门去实施，法规能否取得实效，相关政府部门最有发言权。从这个角度讲，这些法规就应当由政府部门去起草。

　　但由于长期以来，我国的立法多由政府起草并主导，形成了部门立法的现象；继而，出现“部门立法”，“人人喊打”的情况；于是由人大主导立法——强调专家立法、中立的第三方立法，等等。

　　对此，笔者认为，由专家立法、中立的第三方参与立法的做法虽好，但有时还是会与执法有所脱节。其实，人大主导与政府起草并不矛盾，而且可以互相补充。这取决于以下两个前提条件：首先，要对立法事项进行区分，并不是所有事项都应由政府起草，只有那些需要通过政府执法，技术性比较强的立法才应当由政府提出草案，这样可以提高法规的实效。这事实上是很多国家和地区通用的做法。比如，我国香港地区，立法的提案权就主要由政府行使；其次，人大对这些草案加以严格审议，不能侵犯公民的其他权利，不能违背上位法律，以保持法律的统一性等。

　　（作者是华南理工大学法学院副院长）