制度复制推广是适用性再创新

　　核心观点

　　制度复制推广是制度的适用性再创新。制度复制推广不是简单的异地移植与套用，而是其他区域在自贸试验区制度创新溢出效应和诱致性变革效应影响下，根据当地的制度缺口和现实约束，主动进行适应性调整的再创新过程。以制度创新的复制推广牵动全面深化改革，是自贸试验区实现国家战略意图的重要途径

　　中国（上海）自由贸易试验区设立一年多来，围绕外商投资负面清单管理、贸易便利化、金融服务业开放、完善政府监管制度等，在体制机制上进行了积极探索和创新，形成了一批可复制、可推广的经验做法。12月12日召开的国务院常务会议就推广上海自贸区试点经验进行了部署。在广东、天津、福建特定区域再设三个自由贸易园区，以上海自贸试验区试点内容为主体，结合地方特点，充实新的试点内容。

　　把握好重点制度创新维度

　　——以开放促改革，推进治理体系和治理能力现代化制度创新维度。第一类是转变政府职能，推进政府管理由注重事前审批转为事中事后备案制监管，具体包括全社会信用体系、企业年度报告公示和异常名录制度、监管信息共享制度、综合执法制度、社会力量参与市场监督（包括第三方采信）制度。第二类是与高标准国际投资治理体系相衔接的“负面清单”管理模式。第三类是工商行政管理及商事登记制度改革。实行注册资本认缴登记制，对非前置许可事项实行“先照后证”，企业工商年检改为报告公示。建立一口受理、综合审核、高效运作的现代商事登记制度。

　　——培育功能与政策创新相结合，以企业为重要主体，投资、贸易便利化及金融深化开放的制度创新维度。第一类是投资领域开放监管制度。自贸试验区在金融服务、航运服务、商贸服务、专业服务、文化服务、社会服务和制造业等领域扩大开放，暂停、取消或者放宽投资者资质要求、外资股比限制、经营范围限制等准入特别管理措施。配合实行外商投资准入前国民待遇加负面清单管理模式。第二类是贸易便利化监管制度。自贸试验区按照“一线放开、二线安全高效管住、区内流转自由”的原则，建立与国际贸易等业务发展需求相适应的监管模式。第三类是金融深化开放监管制度。自贸试验区在风险可控前提下，稳步进行人民币资本项目可兑换、金融市场利率市场化、人民币跨境使用和外汇管理改革等方面的先行先试。

　　——以法制为保障，构建国际化、市场化、法治化营商环境制度创新维度。第一类是地方立法，建立与试点要求相适应的试验区法律制度。为自贸试验区提供公开透明、公平正义的法治环境。第二类是国际接轨，建立国际投资贸易争端解决机制。公平且有约束力的争端解决机制是全球高标准投资-贸易治理体系的重要构件，在国际双边、多边投资协定谈判领域和国际营商环境建设方向具有重要的复制推广价值。

　　针对制度类型设计变革路径

　　制度的复制推广要具备两个基本前提，即可复制性和适用性。自贸试验区的试验要解决制度的可复制性；而推广适用性则取决于多种因素，包括复制的范围、复制地区的发展性质和区域功能定位、复制地区的制度缺口及其他约束条件等。这就需要对可复制可推广的制度进行分类，并设计相应的制度变革路径。

　　一是具有广泛治理意义的“制度红利”类型。包括工商行政管理及商事登记制度、行政备案制、事中事后监管体系以及法制建设等构成的制度模块。此类制度红利的边际效应是递增的，可以在更大范围内嵌入国家治理体系，通过诱致性制度变迁推进国家治理体系和治理能力现代化。其路径应是“制度一体化”，最大限度释放制度红利。操作节点是增强行政管理透明度、法治化和服务性，减少政府对市场和经济活动的过度干预，加强公共管理职能。

　　二是具有创造新的收入流效应的“制度红利”类型。包括促进投资开放和贸易便利化监管、金融深化开放监管措施等构成的制度模块。此类制度红利主要是适应开放型经济和现代市场体系发展需要，培育功能促进经济转型升级，并提高企业经营效率和竞争力。这类制度模块复制推广的路径是“区域一体化”，即在经济社会发展、基本公共服务、城市规划、环境保护、产业布局、国际化发展等要素一体化的区域范围内实现复制推广。另一方面，服务经济价值活动所形成的价值链网络也是区域一体化的基础要素。

　　三是具有资产专用性效应的“制度红利”类型。“制度红利”资产专用性指某些制度只能适用于一些特定领域或用途，在一定时期中不具有普适性，主要包括“准入前国民待遇加负面清单”管理模式和一部分不适宜即时推广的金融深化开放监管制度等。此类制度红利的释放与我国自由贸易园（港）区布局、国际贸易投资协定谈判进程以及金融改革进程相联系。

　　制度复制推广应避免“碎片化”

　　充分发挥复制推广制度的公共产品效应。制度基本属于公共产品，具有非竞争性和非排他性，一项成功的制度创新安排可以被广泛地复制推广。要真正领会上海自贸试验区的制度创新导向特征，鼓励各个地区根据适用性原则主动复制实施相关制度模块，推进治理体系和治理能力现代化。

　　避免制度复制、推广“碎片化”。自贸试验区的制度创新一般要经过试点以控制风险。经运营测试并通过评估后，试验阶段的点状分布到了复制推广环节就要组成制度模块，而不能就事论事地碎片化复制。如负面清单的复制推广就不单是外商准入这一片断，而应是整套管理模式的复制推广。

　　制度复制推广是制度的适用性再创新。制度复制推广不是简单的异地移植与套用，而是其他区域在自贸试验区制度创新溢出效应和诱致性变革效应影响下，根据当地的制度缺口和现实约束，主动进行适应性调整的再创新过程。以制度创新的复制推广牵动全面深化改革，是自贸试验区实现国家战略意图的重要途径。

　　（作者为上海财经大学财经研究所所长、自由贸易区研究院院长）