在当前反腐活动中,以《中国共产党纪律处分条例》为代表的党内法规扮演关键角色。党内法规属典型的软法,“软”是指排除国家强制力,而非效力软。十八届四中全会明确指出:“党规党纪严于国家法律”,其依靠党内惩罚机制确保规制效力的实现。虽不能直接施力于法治建设进程,但能通过依法治党促进党领导下的依法治国总目标的实现。
第一,执政党内科层体制同纵向府际关系的耦合使党内法规效力的外化成为可能。党内法规效力的内部性仅针对直接效力,而其通过间接效力的发生机制对我国法治建设的影响亦不容小觑。如《关于保护检举、控告人的规定》在反腐过程中为相关个人的法律权利提供外延性保障。
第二,党内法规同相关国家制定法之间在立法理念与技术、制度设计等层面形成规范借鉴效应。十八届四中全会提出“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”,不仅党内法规在制定过程中深受国家制定法的影响,而且能在自身发展过程中将科学因素不断反馈,为国家制定法的优化提供反向借鉴的样本。
第三,党内法规对国家制定法进行补充与诠释。如行政法中所谓的“其他国务院规范性文件”并无国家制定法的诠释,但2012年公布的《党政机关公文处理工作条例》第8条却以党内法规的形式对这一概念予以澄清。
目前,我国以党内法规为典型代表的软法对于国家法治建设的参与程度和效用水平不断提升,并呈现四大趋势。
一是外部关系协调化。即从强调软法和传统国家制定法的差异与区分发展为强调两者的协调与配合。软法概念被从国际法引入国内治理之初,为获得足够的生存土壤,其区别于国家制定法的独特价值被格外关注。而随着软法理论和实践的深入发展,如何使其更好地同国家制定法形成动态均衡并以两者的协调配合共同促进法治建设事业正逐渐成为新的主题。
二是优势资源反哺化。即软法之于国家制定法从早期的被动接受发展为被动接受和主动反馈相结合。因长期作为国家制定法的附属,承认国家制定法的标准并接受其评价构成了软法机制运行的主要过程。如今,以党内法规为代表的日益成熟的软法已经开始给予国家制定法规则以能动反馈,甚至开始通过输出优秀的资源要素来对国家制定法施以解释、补充乃至塑成的作用。
三是党内法规核心化。党内法规与国家制定法的深入互动,在事实上促进了其所代表的软法与传统硬法间关系不断深化并良性发展的时代趋势。如党章明确规定党要在宪法和法律的范围内活动,现行宪法序言又确认了党对我国各项事业的领导地位,从而在党的领导和依法治国之间共同架设了明晰的逻辑桥梁。可见,无论从内容、层次、范围还是重要性上,以党章为代表的党内法规必然在新的历史时期承担起当代软法发展核心动力的重任,为软法善治时代大幕的盛大开启发挥独到的建设性作用。
四是软法运行后台化。在政策顶层设计和国家立法活动中,虽未直接明确软法理论的基础性效用,但在事实上却依照软法的制度路径推进诸多制度实践——软法所发挥的支撑作用隐于实然制度背后,呈现明显的后台化特征。应当认识到,所谓的后台化趋势绝非软法理论的式微,而是软法与国家治理理念和实施过程深度结合的制度结晶。
总之,党内法规不仅可以通过对传统意义上“法”的范畴予以扩充解释的方式成为中国特色社会主义法制的当然组成部分,这一制度趋势和学理背景亦恰为不断丰富和发展的软法理论所深刻背书。因循着十八届四中全会精神迈出的坚实一步,我们有理由为即将到来的党内法规的软法善治时代鼓与呼。
(作者单位:中央民族大学法学院)
（责任编辑：周姗姗）
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