行政长官产生办法和立法会产生办法的修改属于香港政治体制发展中的重大问题，是否需要修改和如何修改，决定权在中央。这是宪法和香港基本法确立的一项重要原则
8月31日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过了关于香港特别行政区行政长官普选问题和2016年立法会产生办法的决定。基本法设计的香港政改五部曲中，此番人大的审议工作属于第二步，其意义就在于体现了中央对香港政制发展的决定权。
此次全国人大常委会决定，对行政长官普选方案的具体内容做出了明确规定。有人认为，人大只能决定是否普选行政长官，而不能决定如何修改行政长官产生办法。这种说法是不正确的。根据2004年的人大释法，人大不仅有权力决定行政长官产生办法是否需要修改，而且有权力决定如何修改。
基本法附件一规定2007年之后行政长官产生办法如需修改，须经立法会三分之二多数通过、行政长官同意并报人大常委会批准。由于此规定中没有明确谁来决定“如需修改”，所以在2004年全国人大释法中明确规定了两部分内容：一、全国人大常委会有权决定行政长官产生办法是否需要修改；二、全国人大常委会有权决定行政长官产生办法应当如何修改。在人大释法中，对全国人大常委会拥有这两项权力的法理依据做了充分而全面的说明，即香港特别行政区直辖于中央人民政府，香港的高度自治权源于中央授权，中央对香港的政治体制拥有决定权。行政长官产生办法和立法会产生办法的修改属于香港政治体制发展中的重大问题，是否需要修改和如何修改，决定权在中央。这是宪法和香港基本法确立的一项重要原则。
正是根据全国人大释法的内容，从2004年到2014年这十年间，全国人大常委会利用这两项决定权，就香港政制发展问题做出了三次决定，这三次决定已经形成了宪法惯例，完善并巩固了中央对香港政制发展问题的决定权。
有人认为，全国人大决定对行政长官普选办法规定很具体，会导致未来特区政府的政改法案及相关本地立法失去相应的空间。针对这样的疑问，需要明确：香港政制发展不仅涉及到香港市民一人一票选举行政长官，而且涉及香港特区的政治体制以及中央与特区的关系。鉴于香港社会在这个问题上的分歧非常严重，难以达成共识，这就需要在中央层面上、诉诸主权者的意志做出最后的决断。为了保证2017年落实行政长官普选，也为了普选之后依然能够确保“爱国者治港”，此次全国人大决定中对行政长官产生办法的修改做出比以往更为详细的具体规定。
2007年全国人大决定中明确规定，行政长官普选时的提名委员会“可参照”香港基本法附件一有关选举委员会的现行规定组成。而在2014年的人大决定中，“可参照”改成了“按照”。这并不是自我否定，而是两个决定相互连贯，构成一个整体。行政长官选举委员会的现行构成是四大界别，每个界别300人的规模，至于如何“参照”现有的行政长官选举委员会，香港社会本来就有不同看法，提出过多种方案，完全保持现有四大界别1200人规模不变也是其中一种方案。此次全国人大决定中将2007年的“参照”明确为“按照”，表明中央做出一个政治决断，从多种方案中选择了一种可行的方案。
“决定”的本来含义就是政治决断，此次全国人大决定更是一个重大的政治决断。目前，关于普选行政长官提名机制，香港社会争议异常激烈。如果继续“参照”，那么香港社会就会在细节问题上争拗下去，无法达成一致意见。而目前四大界别1200人的行政长官选举委员会经过立法会的多数同意，并且在行政长官选举中运行良好，符合基本法的规定、符合香港实际情况。全国人大决定显然是为了定分止争，避免香港社会在细节问题上耗费精力，以利如期落实行政长官普选。
从1997年到2017年，香港如果仅用区区20年就能实现行政长官普选，这将是一个非常了不起的成就。事实上，当年中央确定治港方针时，完全有权力规定行政长官由中央任命。但是， 中央确立了港人治港原则。中英联合声明中，仅仅规定选举产生行政长官和立法会，并没有规定普选产生，是全国人大在制定基本法的过程中，规定了行政长官和立法会最终实现由普选产生。2007年全国人大作决定时，不少人主张规定在2047年普选行政长官，中央最终决定在2017年普选行政长官。更重要的是，立法会三分之一的议员可以否决政改方案，每次中央都积极推动建制派议员支持政改方案，如果没有中央的支持和推动，政改方案在立法会很难通过。因此，综观香港回归后的民主发展历程，最大的推动力来源于中央，中央无疑是积极推动香港普选的主体，中央才是最大的民主派！
如果香港反对派真心实意地想推动香港政制发展，那么对于这次人大的决定，他们即使不认同，也应该予以尊重。反之，如果反对派执意在立法会否决普选方案，那最终只能导致2017年香港无法实现普选，这对于香港民主发展注定是一个挫折，反对派无疑要承担责任。
（作者为北京大学法学院教授）
（责任编辑：年巍）
