除了通过以上两方面制约地方立法权之外,还需要通过民意来制约立法权,以防止立法走偏,以提高立法质量
8月25日,立法法修正案草案提请全国人大常委会审议。目前,在全国282个设区的市中,有49个享有地方性法规制定权,草案拟将地方立法权扩大至全部282个设区的市。草案规定:较大的市制定地方性法规限于城建、环保等城市管理方面事项。地方立法事项须省一级人大批准(8月26日《新京报》)。
地方立法权将扩大,这是意料之中的事,因为十八届三中全会就已经提出,逐步增加有地方立法权的较大的市数量。但立法法修正案草案拟将地方立法权一下子从49个扩大至全部282个设区的市,恐怕让很多人没有想到。如果该草案获得通过,表明我国全面推进依法治国的步伐将大大加快。
据悉,今年10月,十八届四中全会将研究推进依法治国等重大问题。显然,推进依法治国需要完善的法律体系,而地方性法规是法律体系中不可缺少的一部分。由于我国各地发展情况不同,单靠国家法律法规和省级地方性法规难以解决所有的问题,因此,需要一些城市根据各自发展特点制定相应法规。
一旦282个设区城市获得地方立法权,地方法制建设步伐无疑将加快许多。所以,扩大地方立法权是必要的。不过,公众对此也有一些忧虑,比如说,地方立法机构是否具备相应的立法水平,地方立法过程是否严格遵守立法程序,地方立法会不会偏离民意或者只为地方政府利益服务?
比如,据权威媒体2010年10月的一则报道披露,安徽某地出台地方法规,要求当地所有房地产开发企业在售房前必须缴纳每部不得低于25万元的“首次电梯更新费”,不交钱不发房屋预售许可证。这一做法引起了企业和公众质疑。如果地方立法水平低,或者立法权得不到制约,就有可能出现这样那样的问题。
为了避免地方立法权扩大后的“副作用”,该草案从两方面来制约地方立法权:一方面是有立法权的设区城市制定地方性法规限于城市建设、市容卫生、环境保护等城市管理方面事项；二是地方立法事项须经省一级人大批准。通过这两方面来提高地方立法的质量,可见,有关方面考虑比较周到。
在笔者看来,除了通过以上两方面制约地方立法权之外,还需要通过民意来制约立法权,以防止立法走偏,并提高立法质量。具体来说,地方立法机构在立法前要深入倾听民意,在立法过程中要通过座谈会、论证会、听证会等多种形式听取意见,在法规正式出台前公开草案广泛征求社会意见。
也就是说,通过民意、民智来弥补地方立法机构经验不足,消除立法中的缺陷。所以,在地方立法过程中,尤其要用好民意这张牌,把征求社会意见作为地方立法的一道刚性程序。有法律学者指出,地方立法权越大,损害公民基本权利的可能性也就越大。这话很有道理,可见制约地方立法权很有必要。
虽然现行立法法第五条对立法的民主性原则作出规定:“立法应当体现人民的意志,发扬社会主义民主,保障人民通过多种途径参与立法活动。”但坦率地说,这一规定不够具体。如果地方立法权扩大至282个设区城市,有必要在新的立法法中就立法的民主程序作出更详细的规定,这是制约地方立法权的基础。
另外,有专家建议,必须成立专门的地方性法规审查机构,防止地方性法规违反国家现行法律,损害公民基本权利。这也是制约地方立法权的有效举措,值得参考。总之,不让地方性法规违反国家法律,需要国家有关方面加强监督；不让地方性法规损害公民权利,则需要创造条件让民众发挥更多积极作用。
（责任编辑：周姗姗）
