人们担心地方权力扩大可能损害公民合法利益,忧虑权力滥用得不到独立第三方的严格审查和及时纠正
日前召开的第十二届全国人大常委会第十次会议,初审《中华人民共和国立法法修正案(草案)》(以下简称“草案”),并正通过“中国人大网”向社会征询意见。草案涉及中央、地方立法权划分等诸多内容,但其焦点是立法权应不应当扩大下放及地方立法的内容问题。
关于地方立法权,中共十八届三中全会上已经释放出了信息,即“逐步增加有地方立法权的较大的市数量”,但围绕着地方立法权扩大到哪些城市,立法权限如何界定,如何防止权力失控以及权力滥用如何救济等,却一直存在着争议。人们担心地方权力扩大可能损害公民合法利益,忧虑权力滥用得不到独立第三方的严格审查和及时纠正。
这种担忧并不是多余的。就在2010年10月,媒体就曾披露过一则消息,说安徽某地出台了一个地方性法规,要求地方上所有的房地产开发商在售房之前,必须缴纳每部不低于人民币25万元的“首次电梯更新费”。如若不缴,将不发放房屋预售许可证。这种乱收费现象,就是在所谓“有统一法律依据”的合法外衣下,强行征收的,其立法依据及其合理性,当然值得质疑。所以,对地方立法权扩大保持应有的警觉,是十分必要的。
事实上,近年来,公民权利意识的提升和维权行动已经变得较为普遍。在以往,人们似乎更加担忧政府行政权的滥用和司法权不受制约的问题,因为行政与司法是最为经常和实在的权力,并且总是针对着某一个特定的个人或者单位而来,能够让当事人有着更多切身的感受。而立法权似乎离日常生活很远,与权利的关系也更为间接。殊不知,一条法律、一个规则,影响的是某个行业或一批人的利益,它带来的利益或者不公都是整体而普遍的,其危害胜于某一个具体的行政或者司法行为,而且,其救济也要比具体行为更艰难。
同时,地方立法与上位法是否冲突,如何进行审查和判断,在实践中也颇费周折,十年前曾经引起全国关注的“洛阳种子案”便是一例。
原告汝阳种子公司与被告伊川种子公司约定由被告为原告繁殖玉米种子。被告违约,原告向河南省洛阳市中级人民法院提起诉讼,请求适用国家种子法关于种子价格应按照市场定价的规定,赔偿其可得利益70余万元。被告则请求法院适用河南省《农作物种子管理条例》中关于种子价格应执行政府定价之规定,同意向原告支付违约赔偿金两万余元。洛阳市中级人民法院经审理后认为:《农作物种子管理条例》作为法律位阶较低的地方性法规,其与种子法相冲突的条款自然无效。而河南省人大常委会认为:《农作物种子管理条例》关于种子价格的规定与种子法没有抵触,应继续适用,该判决实质是对省人大常委会通过的地方性法规的违法审查,违背了我国人民代表大会制度,侵犯了权力机关的职权,是严重违法行为。随后,洛阳市中级人民法院作出处理:撤销主审法官李慧娟审判长职务并免去审判员资格。可见,地方立法合法性的司法审查,同样面临体制和法律依据上的障碍。
不过,从现实情况看,立法权的制约虽然必要,但草案中有关立法法修法增权的内容却也有基层强烈呼吁和地方社会事业发展必需的考量。
的确,我国疆域广阔,各地发展又不平衡,不仅东西南北差距明显,即便是在同一个省份,辖区之内同样存在着不少差异性和特殊性。如果按照现行立法法的权力设置,就难以在强调普遍性的基础上顾及更多的地方特殊性。立法法草案这次做了重大突破,将地方立法权从原来的49个扩大到了全国所有设区的市,总量达到了282个。为保持单一制政治体制下经济、社会、文化政策的协调统一,确定地方立法权范围限于地方性事务,即“城市建设、市容卫生、环境保护等方面”,强调地方事务不得限制、剥夺公民人身自由和财产权利,不得与上位法相抵触,地方立法事项还必须获得省一级人大的批准。
这样的制约条款,目的在于防止地方立法权在进一步扩容之后可能出现的滥用。但我们认为,还需要通过进一步的制度设计,保障立法过程的公开、透明和广泛的公众参与,以公开推动对立法的有效监督,使地方立法权的行使更加符合地方社会事业发展和民众利益的需求。
