厘清行政机关的权责边界,除了大刀阔斧进行自身改革,提升行政效率,改变“吃拿卡要”的权力陋习,设置清晰繁复的规章一体周知之外,根本之计还在于扩大公开性,将权力的运行公之于众
江西省从2010年开始在国内率先开展行政执法级别管辖制度试点,目前已从地税、烟草、水利部门,扩展到林业、药监等部门。这一做法可以避免层层检查、反复罚款现象。不过,尽管已推行4年,但转变职能、厘清权责边界并不容易。有企业主调侃:“浑水才好摸鱼嘛,搞清楚了就没有空间了”(3月23日《人民日报》)。
江西省主动规范行政机关执法,以精准、细化的程序来约束不羁的权力,此举无论成效如何,均值得肯定。一直以来,不少行政机关存在的执法乱象,已经严重影响到经济社会的良性发展,阻滞了市场力量的迸发。在一些地方,执法云云,甚至成了收费、罚款、寻租的代名词。若不清除这些乱象,不可能激发市场活力。
从江西试点的情形看,其程序设定不可谓不细密、不清晰,相关的权力与责任也有章可循,有地方还对每个环节细化分解,搞出十多项制度,实施科学管理。这样的改革,不仅民众能看得明白,执法人员也完全了然于心。与试点改革以前相比,这些制度规定也在一定程度上遏制了以往的执法乱象,民众的满意度也有明显提升。
不过,明眼人一望便知,这些制度多停留于行政机关的部门自律、自查,并没有构建一个相对公开、开放,接纳并扩大公众参与的体制机制。这样的自身改革,可能力度很大,波及的范围和触及的深度都颇可观,但是,因为无法解决已经形成的利益关联,推动起来当然会大打折扣,难以落实,甚至成为形式化的“一阵风”改革。
不必讳言,行政执法之所以长期以来模糊含混、边界不清甚至一团混沌,一方面,与相关制度规定本身不清晰、不明确,过于宏观、空泛、粗疏有关。这种状况必然会赋予具体的执法人员以极大的自由裁量空间,一旦有人从中上下操弄,当然可以为团体、个人谋取利益。在特定情况下,这也为执法机构创收提供了可能。
另一方面,既然可以利用制度本身的粗疏获得权力冗余,则行政机关往往缺乏厘清权责边界的动力。而且,鉴于行政机关与企业长期以来形成的复杂依存关系,公事公办局面的形成也并不容易。这也是此前很多地方每每高调畅言行政改革,而每每不得不铩羽的深层根源。即权力如果缺乏公开,行政执法不可能被关进笼子。
此番江西省的行政执法级别管辖制度试点,尽管也曾提及加强外部监督,建立网上调查、投诉平台,但显而易见的是,这些监督措施要么没有真正发力,要么仍处于一种畅想状态,并没有真正形成行政机关与企业、执法人员与民众的良性互动。既然如此,这样的外部监督也就无法产生强大的制约力量,从而规制行政权力。
可见,厘清行政机关的权责边界,除了大刀阔斧进行自身改革,提升行政效率,改变“吃拿卡要”的权力陋习,设置清晰繁复的规章一体周知之外,根本之计还在于扩大公开性,将权力的运行公之于众,接受群众的监督,并在监督形成的舆论压力之下,切实改变权责交叉、多头执法的问题。没有外部监督,规范执法几乎不可能。
也即,技术层面的整合执法主体、相对集中执法权、减少行政执法层级等等,这些改革的愿景都很好,但若不切实解决行政权力的公开运行,一味整合、集中,不仅很难约束权力,还很有可能会产生新的暗箱操作、自由裁量。总之,权力唯有公开运行,接受群众监督,才能真正被关进笼子,并服务于经济社会。
