随着工业化、城镇化和农业现代化进程的深入，农地流转由原来的农户之间、集体内部，扩展到多元主体、跨区域，而且规模越来越大，实践对健全公开流转市场、更好地发挥市场配置农地资源的决定性作用提出了新要求。市场作用的发挥，需要进一步解决农地产权不明晰、权能不完善、市场不健全、流转不通畅等问题。同时，也要看到，农地是稀缺的不可再生资源，是农民最重要的生产资料和生活保障，与其他生产要素相比，更需要发挥好政府的监管和引导作用。相对于工商业，农业比较效益低，属于弱质产业；相对于工商企业，农民缺少资金和技术，属于弱势群体，如果完全放任自由流转，农地资源的“非农化”趋势和土地兼并趋势将难以避免。因此，加强政府对农地资源配置的引导、监管和风险防范是十分必要的，也是世界各国的通行做法。
党的十八届三中全会提出的深化农村土地经营制度改革的政策措施，既重视发挥市场配置农地资源的决定性作用，如赋予农民承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营，鼓励承包经营权在公开市场上向包括农业企业在内的新型经营主体流转等；又重视发挥政府的引导和监管作用，如坚持农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权，稳定农村土地承包关系并保持长久不变，坚持和完善最严格的耕地保护制度等。这些政策措施，既有坚持又有突破，适应了农村土地经营方式创新，加快构建新型农业经营体系的客观要求，为我们做好农村土地承包管理工作指明了方向。要重点做好以下五方面贯彻落实工作：
一是全面开展土地承包经营权确权登记颁证工作。发挥好市场配置农地资源的作用，必须健全稳定、明晰的农地产权制度。党的十八届三中全会提出，坚持农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权，稳定农村土地承包关系并保持长久不变。落实这一要求，当前最紧迫的是开展好农村土地承包经营权确权登记颁证工作，解决农户承包地面积不准、四至不清等问题，健全有中国特色的农村土地承包经营权登记制度。按照中央关于用五年时间基本完成确权登记颁证工作的要求，在今明两年扩大试点的基础上，后三年全面推开。
二是落实完善土地承包经营权权能的重大政策。只有赋予土地承包经营权更充分的权能，才能使承包土地以更丰富的形式流转发展农业生产，充分发挥资源效能，增加农民财产性收入。党的十八届三中全会提出，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。其中关于抵押、担保、入股的规定，都属于重大的政策创新。在总结地方实践经验的基础上，研究制定农民以土地承包经营权入股合作社、农业企业等新型经营主体发展农业产业化经营的指导意见，会同有关部门研究制定土地承包经营权抵押、担保融资的具体办法。
三是健全土地承包经营权流转公开市场体系。农地资源要顺畅流转，必须建立健全流转信息服务平台、完善流转价格形成机制、加快培育流转服务组织。党的十八届三中全会提出，鼓励承包经营权在公开市场上流转。为此，要加快健全土地承包经营权流转市场，完善县乡村三级服务网络，为流转双方提供信息沟通、政策咨询、价格评估等服务。探索建立土地流转价格监测体系，推动建立公平、合理的流转价格形成机制。
四是建立工商企业租赁农户承包地准入监管制度和土地流转风险防范保障金制度。工商企业进入农业，可以带来急需的资金、技术和新的经营理念，但也要趋利避害，引导企业与农民建立利益共享机制，实现共生共赢。党的十八届三中全会提出，鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式。为此，要引导和鼓励工商企业发展良种繁育、高标准设施农业等适合企业化经营的种养业，带动农民使用现代生产要素、创新农业经营模式。制定租赁农户承包地准入监管办法，对工商企业租赁农户承包地建立严格的准入和监管制度。鼓励各地按照受让方缴纳为主、政府适当补助的原则建立土地流转风险保障金，有效防范承包农户因受让方违约或经营不善遭受损失。
五是支持和促进土地适度规模经营发展。农地资源的流动和优化配置，最终目的是发展农业规模化经营，促进农业增效、农民增收。党的十八届三中全会提出，坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。为此，要尽快出台促进家庭农场发展的指导意见，健全扶持政策措施，促进家庭农场持续健康发展。鼓励农户间入股搞联户经营，鼓励农户以承包经营权折价入股家庭农场、合作社等新型农业经营主体，在有条件的地方，探索农民自愿基础上组建土地股份合作社发展农产品规模生产。
（作者为农业部经管司司长）
（责任编辑：周姗姗）
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