国务院12日发布《大气污染防治行动计划》，为我国未来五年大气污染防治勾勒出一幅明晰的路径图。 新华社发 朱慧卿作
5年的时间，全国空气质量要总体改善，重污染天气较大幅度减少；具体到灰霾天最严重、10大污染城市最密集的京津冀地区，PM2.5等细颗粒物污染物的浓度年均要下降25%。
这份详细的大气污染治理时间表出现在9月12日国务院发布的《大气污染防治行动计划》。这也是我国首次以国务院的名义发布空气污染治理方案，被业界看作是本届政府在环境和民生领域最重要的行动目标。
据参与计划制定的专家透露，大气治理计划的酝酿早在今年年初灰霾天频繁袭击我国1/6的国土面积时就已经启动，而且打破了以往污染治理方案制定仅有环保部门唱独角戏的局面，由国务院一位副秘书长直接牵头，召集6个相关中央部委和京津冀等减排重点地区共同参与，其间，方案做过几十次修改。
中国环境科学院副院长柴发合说，灰霾天形成的元凶——PM2.5来源渠道复杂，燃煤、机动车、扬尘都有贡献，而且地区之间又有相互影响叠加的因素，光靠哪一个部门、哪一个地区、或者是哪一项减排措施，都不能有效解决灰霾的问题，必须多地区、多部门联防联治，共同打出一套组合拳，这也意味着，破解灰霾天的难题需要有一套全新的污染治理模式。
《大气污染防治行动计划》有35条措施，覆盖了机动车污染治理、煤炭消费总量控制、地区产业结构调整、减排考核等10个领域。环保部污染防治司副司长汪键说，这10个方面的措施都直指PM2.5等细颗粒物产生的根源，如果真正落实，就能在改善空气质量的同时，实现产业结构调整、煤炭消费量控制等目标，可以说是一石多鸟。
5年的时间，10个方面的35条措施能否顺利执行，北京等地区PM2.5年均浓度下降25%的超常规减排目能否落实，蓝天能否重现？
污染治理不容等待，减排目标需要超常规努力
《大气污染防治行动计划》给出的减排目标是，2017年，京津冀、长三角、珠三角等区域PM2.5等细颗粒物浓度分别下降25%、20%、15%左右。计划还特别提到，北京市细颗粒物年均浓度控制在60微克/立方米左右，这也是计划目标中唯一针对某一个城市的目标。
北京目前PM2.5的年均浓度是90~100微克/立方米，在柴发合看来，要实现2017年目标，北京的任务并不轻。依据发达国家的治理经验，这样的减排目标要用10~15年才能完成，而留给北京的时间只有5年，任务非常艰巨，属于必须要跳起来、或是踮起脚尖才能实现的目标。
曾经空气污染严重的英国伦敦和美国洛杉矶，改善空气质量的时间都在几十年以上。所以柴发合也特别强调，短期要改善空气治理，一定需要全民参与，大家共同对环境治理改善负责。
长期研究美国环境政策的中国工商联环境商会秘书长骆建华也认为，计划提出的减排目标，难度高于美国当初面临同样问题时的难度。
比如，发展阶段不同，1990年美国大规模治理空气污染时，已是高收入国家，而目前中国按人均GDP计算，刚进入上中等收入国家；再有，发展阶段不同，美国治理大气污染的这20年，已处于后工业化社会，第三产业比重达到70%以上，能源需求和污染排放都呈大幅下降的趋势，而未来20年，中国仍处于工业化、城镇化进程中，发展的任务还十分繁重。
柴发合介绍说，之所以要把目标定的稍微高一些，是因为我国的空气质量已经等不起了。传统发达国家的空气问题都是依次出现，比如先有煤烟型污染，再有机动车污染，不同时期，治理的对象不同，但中国不一样，煤烟型污染和机动车污染叠加出现，老百姓对环境质量改善的期待更迫切，必须走超常规的路径。
汪键透露说，《大气污染防治行动计划》出台前多次征求地方政府的意见，减排的目标也经过中央各部门和地方政府的反复讨论，可以说，最终的减排目标能否实现，对当地环境质量有怎样的改善，甚至对地方经济会有怎样的影响，地方政府和中央部门都有过细致的思考。
此前，北京市环保部门的负责人也表示，据测算，PM2.5年均浓度控制在60微克/立方米左右的目标经过努力也是可以实现的，但也需要超常规的努力。
事实上，在超常规的环境目标压力下，北京也在动态调整一些与经济发展相关的目标。比如，最早，北京确定的煤炭总量控制目标是2017年控制在1300万吨，但随着环境目标的加码，北京提出了要将煤炭消费量控制在1000万吨。这意味着，北京将加大清洁能源的使用，而价格更高的清洁能源会直接影响提高整个城市的运行成本。
环境保护部环境规划院总工程师杨金田介绍说，要实现《大气污染防治行动计划》目标，会对地方经济有两个方面的影响，一方面，污染治理投入的增加对GDP增长有不小的拉动作用，另一方面，产业结构调整过程中，肯定会造成一些地方的财政税收下滑，影响区域经济增速。
这些变化都需要地方政府预先了解，并做出应对之策，不能在向减排目标推进的过程中，因为经济指标的变化而止步不前。
煤炭消费总量控制，能源结构优化是减排的牛鼻子
北京市环保局副局长庄志东说，就北京而言， PM2.5有3个来源：60%是“烧出来的”；15%是“飘出来的”；还有25%是“扬出来的”。
“烧出来的”指的是，燃料燃烧排放的PM2.5，包括煤、油、机动车排放等的燃烧；“飘出来的”则是指工业、油气、溶剂、餐饮油烟挥发出的PM2.5；“扬出来的”是指扬尘，包括建筑扬尘、道路扬尘和工业粉尘。
所以，《大气污染防治行动计划》中有多项措施直指煤炭消费量的问题，比如，要加快推进集中供热、“煤改气”、“煤改电”工程建设；要制定国家煤炭消费总量中长期控制目标，实行目标责任管理。到2017年，煤炭占能源消费总量比重降低到65%以下，特别是京津冀、长三角、珠三角等区域力争实现煤炭消费总量负增长。
在骆建华看来，尽管我们目前面临的减排难度要大于美国当年治理空气污染的阶段，但并非不可为，关键是要抓住煤炭消费总量控制这个解决问题的牛鼻子。
我国能源消费长期以来以煤为主，目前消费量已达到35亿吨，即使未来20年煤炭消费量不再增长，新增能源消费需求以油气和可再生能源来填补，但骆建华认为，35亿吨煤炭消费所带来的环境影响仍不可小觑。
煤炭消费总量控制和优化能源结构如何破题？ 骆建华分析说，未来能源消费需求增长趋势主要取决于经济增长速度和能源弹性消费系数两个因素。
他根据目前对中国经济增速主流的预判，以2010年～2030年中国经济年均增速6.8%、能源消费年均增长3.4%为基础测试出，2020年，我国的能源消费需要46亿吨标煤。
骆建华说，紧随其后的问题是，目前35亿吨煤的消费已经导致灰霾天频繁发生，那么未来11亿吨标煤的能源缺口该怎么弥补，显然不能再依靠化石能源，否则空气污染的问题永远无解，必须靠石油、天然气和可再生能源，甚至是超常规发展安全核能来填补。
骆建华的测算是，如果实现煤炭消费零增长，将煤炭消费总量控制在35亿吨，那么煤炭在能源消费构成中的占比由目前的68%，降至2020年的55%，2030年的40%，也是能否结构优化的关键一步。
国家发改委能源所研究员周大地直言不讳地指出，《大气污染防治行动计划》提出煤炭消费总量控制，对地方发展是个很大的挑战，特别是对那些过去以来煤炭消费量一直节节攀高的地区，因为那些地区的经济增长方式就是靠资源和能源，现在不仅不能再靠能源支持，煤炭消费量还要降下来，这就必须要对经济发展方式进行大调整。
也有专家透露，在减排任务最重的京津冀地区，除去北京，天津和河北煤炭消费总量控制的压力都很大。
2012年，河北省全年生产总值达到26575亿元，位居全国第六。支撑这份成绩单的是当地能源消耗量的迅猛增加和重化工产业的快速发展。由于历史的原因，河北的产业结构偏重，钢铁、建材、石化、电力等两高行业比较集中，其中全国粗钢的产量1/4来自河北。“过重”的产业结构直接导致河北成为能源消费大省，能源消费量在全国居第二位。
所以对河北来说，要完全靠清洁能源来替代煤炭实现用煤量的削减是很困难的，关键只能靠优化产业结构，淘汰高耗能的落后产能，才能实现煤炭用量的削减。
目前河北钢铁的年产量有3亿吨，有专家的观点是，河北应该好好测算一下，究竟需不需要这么大的钢铁生产规模，京津冀的环境容量能否支撑得了3亿吨钢铁生产过程中的污染排放。
周大地认为，治理大气污染是需要成本和付出代价的，比如用清洁能源替代煤炭，整个城市的运行成本都会提高，这是需要地方政府和民众有所准备和考虑的，是全社会必须要承担的成本。
据介绍，《大气污染防治行动计划》制定过程中曾确定了“同呼吸共命运”的基调，而行动计划的最后一部分内容也呼吁，祛除灰霾天，全社会都要伸出援手。正如周大地所言，改善空气质量是需要成本的，民众也有自己的责任，必须要为清洁能源、清洁汽车埋单。
地方政府责任明晰，考核要动真格
在未来5年的大气治理过程中，地方政府应该承担怎样的责任？
《大气污染防治行动计划》中与地方政府直接相关的内容至少有两个方面：一是，京津冀、长三角区域的地方政府间要形成协作机制，由区域内省级人民政府和国务院有关部门参加，协调解决区域突出环境问题，组织实施环评会商、联合执法、信息共享、预警应急等大气污染防治措施；
二是，国务院与各省（区、市）人民政府签订大气污染防治目标责任书，将目标任务分解落实到地方人民政府和企业。国家层面还将构建以环境质量改善为核心的目标责任考核体系。
与以往环境治理地方各自为战不同，《大气污染防治行动计划》特别强调区域间的协同作战。我国的法律规定，地方政府对辖区内的环境质量负责。可是污染物的扩散并不理会行政区划边界的概念，所以近年来在学界频繁被提及的观点是，空气污染的治理必须走区域联防联控的模式，光靠某一地区的努力，难以实现环境质量的改善。
有研究表明，在偏南风的作用下，北京空气污染的状况将受到河北的影响，北京输入型污染的影响权重能占到25%。但在河北看来，当风向改变时，北京的污染也会飘到附近的保定、石家庄。
事实上，对北京来说，早在2008年北京奥运会期间就已经尝到了区域联防联治的甜头。当时为了保证奥运期间北京及其周边的空气质量，京津冀晋蒙的污染企业都停工了一段时间，而空气质量也确实立竿见影有了好转。随着奥运会的结束，一切又恢复到从前。
在北京周边的各省市看来，奥运会期间的做法只能是短期行为，就那短短的几个星期，地方经济都有很大的损失，如果长期为了保北京蓝天要周边地区作出牺牲也是不现实的，那么，区域间该如何协同作战是亟待大家共同探讨的话题。
有消息称，京津冀地区联防联治的方案已经提交到环保部，将在该部门的支持下形成最终方案和实施细则。这份联防联治方案被认为可能会包括：未来各省市间应该如何共享信息，如何联合执法，如何进行环评会商等内容。
据环保部有关负责人介绍，《大气污染防治行动计划》发布之后，环保部将与各省区市签订目标责任状，PM2.5等细颗粒物将被列为对地方进行考核的约束性指标。最先启动的有可能是京津冀地区各省市与环保部的签约。
业界认为，《大气污染防治行动计划》的一个重大突破是，将对治理目标完不成的地区实施动真格的问责。计划中有专门的严格问责的措施：对未通过年度考核的，由环保部门会同组织部门、监察机关等部门约谈省级人民政府及其相关部门有关负责人，提出整改意见，予以督促。
计划中还明确，对因工作不力、履职缺位等导致未能有效应对重污染天气的，以及干预、伪造监测数据和没有完成年度目标任务的，监察机关要依法依纪追究有关单位和人员的责任，环保部门要对有关地区和企业实施建设项目环评限批，取消国家授予的环境保护荣誉称号。
本报北京9月15日电
