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中国公民海外保护是系统工程

2013年08月12日 08:47 来源：中国网王晋

　　阿富汗首都喀布尔8日发生一起针对中国公民的刑事案件，造成3名中国公民死亡，另有2名中国公民失踪。该起事件目前正在调查中，尚不能确定是否特意针对中国公民。此次事件并不是2001年塔利班政权倒台之后，阿富汗第一次针对中国公民的袭击事件，2010年1月，两名中国工程师就曾经在阿富汗遭到武装分子绑架；2004年6月，中铁14局在阿富汗北部昆都士省的公路建设工地遭恐怖分子袭击，酿成中国员工11死4伤的惨剧；而2006年，该地的工地又一次受到了武装分子的袭击。

　　应当指出的是，在阿富汗大约只有约1000名中国公民，他们大多从事建筑工程、商品拓展等方面的工作。虽然人数不多，但是针对中国公民的袭击却屡屡发生。其实不仅仅在阿富汗，近年来在中东、东南亚和非洲等地，中国公民和当地华人遭遇绑架、拘押、扣留、谋杀、车祸、海难的事件也日益增多。随着这些年来中国海外劳务的不断增加，人员交流范围和广度的不断拓展，中国公民在海外的安全已成为一个日益严峻的问题。

　　中国公民的海外保护的特点

　　中国公民的“海外安全”，具有以下三个主要特征：首先是中国公民海外安全的“高风险性”。“海外”安全，对中国而言就意味着更强的不可控制性，也就是更强的风险性，这是海外利益与国家利益中的其他内容相比较所具有的最大不同，而中国在海外利益上又不同于西方海外利益强国，作为一个“后来者”，中国目前选择大项目合作的，大都是在发展中国家和战乱国家进行的。这些发展中国家的法制相对说来还不够健全，发展水平不高，社会矛盾也比较尖锐，社会动荡时中国公民难免会被动地卷入其中。这就使中国公民在海外利益拓展中面临着更大的不安全性，尤其是中国海外利益的集中地区，主要是其他发达国家所不愿涉足或者无法涉足的高风险地区，这进一步加强了中国“海外人员安全”的高风险特征。

　　其次是中国公民海外安全保护的“非直接性”。从官方层面来说，与其他既有海外利益强国不同，中国海外利益蓬勃发展的时期是以“发展”与“合作”为主题的全球化时代，而不是“弱肉强食”的帝国主义时代。这与过去一些殖民主义强国获得海外利益的方式存在本质的不同，它不以违背海外利益所在国的意志为基础，强调的是国家主权的平等。因此，中国不能像西方国家那样强行派出军事组织来在第三国直接的保护本国的公民和财产安全。

　　为了保护海外中国公民，外交部于2006年设立了领事保护处，并于2007年推出了新的《中国领事保护和协助指南》。《指南》详细列举了可获得领事保护的19种情形，在制度结构上构筑了与国际社会通行做法相一致的保护网。但是，这种“软保护”并不能对中国海外人员提供直接的安全保护。当中国“海外人员安全”面临巨大威胁时候，我们更多的只能依靠当地官方和所在国政府出面协调，进行“间接”的保护，而无法像传统强国那样及时迅速出动军事力量，直接保护自己国民的安全。而且，领事保护是正常双边关系下的内部协调行动，其作用一旦涉及驻在国的反政府武装或犯罪组织，就会大打折扣。

　　最后，中国公民海外安全保护具有“可拓展性”的特点，即可以进一步挖掘武装安保公司的潜力保护中国公民海外安全。从国际经验看，武装安保公司的配套往往成为最有效的保护手段。让驻在国政府军或警察部队武力保护，无法常态化操作，不可持续，代价也惊人，于工程开发而言，并非上策。但以作为工程合同款构成一部分的安保预算，却可以在非官方的背景下，植入一个武装级别相当高的安保公司。美国著名的黑水公司，就是活跃于各国危险地带，不仅保护美国重要的基础工程，也保护美国公司海外工程。甚至扮演“赏金猎人”，捉拿要犯。但是在当下，中国海外“安保公司”“保镖公司”等机构刚刚起步，与美国“黑水公司”等海外知名的保镖公司相比，无论是覆盖网络密度还是服务人员素质，都无法有效的满足当下日益发展的中国海外利益。因此，中国公民海外安全保护依旧具有“可开拓性”的特点。

　　中国需谨慎应对公民海外威胁

　　中国公民海外安全保护的诸多特点，使得中国不得不谨慎的面对国际市场、尤其是不发达地区和动荡地区可能出现的不确定因素。

　　首先，从“事前预防”的角度上看，中国有必要从战略层次提升对相关地区的关注度，在充分把握地区局势的基础上，有效调整区域内海外利益战略布局。由于中国当下主要的海外工程承包、海外资源开发等项目集中于中东、非洲和东南亚等不发达地区，而近年来，这些地区的政治和社会形势瞬息万变，各种不确定因素大幅增加，因此中国各级政府部门、企业和社会组织在该地区国家进行贸易投资、开展交流合作时，必须首先对当地的实际情况展开详细调研，熟悉地区事务，密切留意地区局势的变化发展，有备无患，做好风险评估和应急处理工作。

　　其次，从“事件处理”角度上看，中国需要继续强化海外公民安全的保护与救助机制。2011年利比亚大规模撤离公民行动和一系列中国公民海外安全事件的妥善处置，彰显了中国政府对本国公民高度负责的态度，为中国赢得了广泛声誉。但类似事件的不断发生也暴露了中国海外公民所处安全环境的极端脆弱性，更突显出相关救助机制仍存在一定程度的缺陷。

　　近几年发生的中国公民安全事件中，事件应对能力和事发前防范措施的不足十分明显。强化预警机制应当成为中国在该区域领事保护工作的一项重要任务，外交部和驻当地使领馆必须高度重视各类社会信息的收集和分析，并及时通过大众传媒、互联网等平台发布预警信息，对如外派劳务人员的驻在地、华人聚居区、当地院校等中国公民和华人比较集中的地点，驻外使领馆等部门须与之保持紧密联系，最大程度地防止中国公民群体性受伤害事件的发生。

　　另外，还应充分评估驻在国的政治风险，积极的与所在国的各门各派、各部落各族群打交道，不能使中国工人从事的工程因其国内政治气候变动而大受冲击。这些充分的准备，有助于我们获得关于地区形势和地区安全的多方面信息来源，而且一旦发生中国公民在所在地遇险事件时，可以有多个渠道，第一时间确保生命安全。

　　中国的强大军队是中国公民海外安全的保证

　　中国公民的海外保护，更需要中国军队的“强力”保障。1986年也门内战期间，苏联就出动了包括大型战列舰、大型运兵船和补给舰在内的综合舰艇编队，第一时间停靠也门沿海港口，撤出了在也门所有的苏联和东欧国家的外交人员、劳务机构、军事人员和合作项目。而中国在2011年利比亚内战期间，虽然成功的撤离了数万名中国劳工和华侨，但是只能通过“第三方”如希腊等国的帮助，来完成撤侨任务。从这一点上来说，中国依旧在中国海外公民的安全的问题上继续努力。

　　中国一向奉行和平发展战略，但这并不意味着中国不需要发展军事力量作为保护海外中国公民的必备手段。建设一支强大的军事力量将对海盗、劫匪、国际恐怖主义、极端民族主义甚至军事强权等不法势力形成威慑，必要时至少能够保护本国公民不受伤害和向他国人民提供人道主义救援。为避免当事国形成“中国军事威胁论”的负面影响，中国可以采取与其他国家开展军事和警务合作的方式。湄公河护航行动就是此类国际合作的最新尝试。这也证明了，只有中国拥有了一定的军事实力，形成了军事威慑力，具备了可以单独保护海外利益的能力时，当事国家才愿意与中国协调和配合，中国公民在海外才能够得到更加有效的保护。

　　大批中国公民到国外工作、交流和学习，是中国“走出去”战略的一部分。从实践看，中国的资本、技术、设备和人员纷纷进入国际市场，为中国和所在国的经济、社会和文化发展作出了巨大贡献，实现了互利共赢”。但我们也应当看到，当下中国公民海外遇袭，主要发生在第三世界国家特别是中东、非洲和东南亚等动荡的不发达国家。这些国家常被矛盾、冲突和战乱困扰，不可避免地会发生中国公民员在这些国家遭遇各种伤害的事件。当下，越来越多的针对中国公民的海外袭击，表明中国公民的海外安全保护亟需加强，而中国公民的海外安全威胁，需要我们全面和谨慎应对。

（责任编辑：武晓娟）

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