新能源产业要发展　财政补贴须先行

　　发展新能源是实现低碳经济的行之有效的途径，对保护环境具有重要的意义。然而，目前新能源面临着财政补贴不及时、缺乏新能源发电配额标准以及融资困难等因素，制约了它的发展。尤其是面对美国、欧盟等国家采取双反政策，我国新能源财政补贴环节以及手段应有所改善。根据发达国家新能源财政补贴政策现状，结合我国新能源财政补贴的不足，我国新能源产业发展的财政补贴政策急需完善。

　　我国新能源产业发展面临的瓶颈

　　新能源包括风能(主要是风力发电)、太阳能、生物质能、地热能、潮汐能等，目前我国具有规模化、发展速度较快的新能源产业主要是风电、太阳能和生物质能产业。新能源属于新兴产业，在产业发展初期，受国内外因素的影响，其发展受到一定制约。

　　风电产业

　　我国风电产业发展速度快，形成了一定的市场规模。截止2011年底，我国风电装机容量达到6.2万兆瓦，2012年国家拟核准的风电项目计划装机容量是4 .8万兆瓦，已提前实现《风电发展“十二五”规划》提出的到2015年风电总装机容量达到10万兆瓦。随着风电装机容量的规模化发展，风电产业存在的问题越加凸显。

　　风电上网难，缺乏鼓励消纳风电的价格政策，电力外送通道建设迟缓，地方政府盲目吸引投资，缺乏绿色能源意识，加之风电制造业核心技术竞争力弱，自主研发技术薄弱，风电机组大多是组装而不是真正意义上的制造。使得风电产业受到严重的制约。

　　太阳能产业

　　我国利用太阳能大规模产业化发展主要是太阳能热水器和光伏发电，而太阳能热水器发展较早，其占市场份额居全球第一，技术处于世界领先地位，但光伏发电产业发展较晚，存在技术弱、成本高等问题。鉴于太阳能热水器产业发展已成熟，这里重点分析我国光伏产业发展遇到的瓶颈。

　　1.光伏发电产业。首先，发电成本高。相对于火电和风电而言，光伏发电成本较高。2010年火电成本为0.3元，风电发电成本0.5-0.6元，而光伏发电成本高达2.5-3.5元。其次，太阳能发电上网稳定性差，对电网冲击较大。由于储能技术的不完备，太阳能发电存在着间歇性和随机性的特点，太阳能发电上网后对电网电压和安全稳定运行存在负面影响，必须借助常规电力进行调峰。

　　2.光伏制造业。首先，光伏制造业依赖国外市场，国内需求不足。随着国外经济的下滑，光伏市场需求锐减，尤其随着美国双反政策的实施，制约着我国光伏产品出口，致使光伏制造产业处于行业危机中，多数中小企业都已停产，甚至倒闭。其次，多晶硅产能过剩，技术含量低。由于早期我国多晶硅主要依赖进口，随后国家实施自主研发政策，国内企业大量扩容，出现产能过剩。我国多晶硅技术含量低，也造就我国一部分多晶硅材料从国外进口。这些因素造成我国光伏制造业举步维艰。

　　生物质发电产业

　　生物质发电成本高、原料来源不足以及融资困难是生物质发电产业遇到的主要问题。

　　新能源：发达国家财政补贴及我国财政补贴现状

　　财政补贴是政府对新能源产业发展的主要政策措施之一，发达国家在新能源发展政策上都有强有力的支持。我国目前财政补贴主要对新能源企业的技术研发以及投入生产。

　　发达国家的新能源财政补贴政策

　　日本政府高度重视新能源的开发利用，不但对新能源的开发进行了立法，而且倡导新能源技术的研发，政府每年投入大量的资金用于新能源的开发利用。例如，1993年实施“新阳光计划”，每年日本政府为新能源技术研发补助约362亿日元，预计该计划将延续到2020年。美国对新能源的开发利用给予大量的财政补贴，1992年《能源政策法》规定，对新能源投入生产给予财政补贴。为加快发展风力发电产业，鼓励风力发电投资生产，2007年美国提高了风力发电的财政补贴额度，将风力发电的财政补贴从15美元/M W调整至20美元/M W。2009年奥巴马签署《美国复苏与再投资法案》，对发展高效电池、智能电网、可再生能源等实施7870亿美元的投资补贴。德国的财政补贴是新能源产业发展的强有力的助推器。德国从新能源的研发、生产到消费给予了一系列的财政补贴政策。2008年联邦政府拨款大约2亿欧元用于可再生能源研发。在新能源投资补贴方面，德国政府对风力发电投资者直接进行财政补贴。在新能源产出补贴方面，对不同运营成本的运营商给予金额不等的财政补贴。如对生物质发电设备财政补贴额为3.9欧分至21.5欧分，对太阳能发电设备财政补贴额为45 .7欧分至62 .4欧分，对地热发电设备财政补贴额为7.16欧分至15欧分，对陆地风能发电设备财政补贴额为8 .7欧分至5 .5欧分，对近海风能发电设备财政补贴额为9 .1欧分至6.19欧分。

　　我国对新能源的财政补贴政策

　　随着2005年我国颁布了《中华人民共和国可再生能源法》，新能源产业发展受到了财政的大力扶持。为促进可再生能源开发利用的技术进步，加快可再生能源产业的发展，中央政府将可再生能源开发利用的技术以及产业化的发展列入了科技发展与高技术产业发展的优先领域。自2006年1月1日起中央财政对可再生能源开发利用的科学技术研究、应用示范和产业化发展给予补贴。为提高财政资金的使用效率，更好地发展可再生能源，2006年5月实施《可再生能源发展专项资金管理暂行办法》(财建[2007]371号)，中央财政设立专项资金，采取无偿补助和贷款贴息两种措施重点扶持潜力大、前景好的石油替代(重点扶持生物乙醇燃料、生物柴油等)、建筑物供热、采暖和制冷(重点支持太阳能、地热能等在建筑物种的推广应用)，以及发电(重点扶持风能、太阳能、海洋能等发电的推广应用)等可再生能源的开发利用。

　　为促进可再生能源发电产业的发展，国家发改委于2006年1月1日颁布并实施《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》，对风力发电、太阳能发电、生物质发电(包括农林废弃物直接燃烧和气化发电、垃圾焚烧和垃圾填埋气发电、沼气发电)、海洋能发电和地热能发电实施价格补贴。如对生物质发电补贴电价标准为每千瓦时0 .25元。2008年为加快我国风电装备制造业技术进步，促进风电产业发展，财政部制定了《风力发电设备产业化专项资金管理暂行办法》。中央财政安排专项资金支持风力发电设备产业化。为加快太阳能产业的发展，2009年实施了太阳能屋顶计划，中央财政安排专门资金对光电建筑应用示范工程予以补助，弥补光电应用的初始投入，同时鼓励地方政府实施相关的财政政策予以资金的扶持。2009年为促进光伏发电产业技术进步和规模化发展，中央财政从可再生能源专项资金中安排一定资金，支持光伏发电技术在各类领域的示范应用及关键技术产业化发展。根据技术先进程度、市场发展状况等确定各类示范项目的单位投资补助上限。并网光伏发电项目原则上按光伏发电系统及其配套输配电工程总投资的50%给予补助，偏远无电地区的独立光伏发电系统按总投资的70%给予补助。2010年在上海、长春、深圳、杭州、合肥等5个城市试点对私人购买新能源汽车给予财政补贴政策。

　　我国现行新能源财政补贴政策存在的问题

　　财政补贴环节单一影响供需平衡

　　我国目前新能源财政补贴主要在新能源技术的研发和投资生产环节，财政补贴对新能源供给产生了激励效应，但缺乏在消费环节的财政补贴，缺少对新能源需求的财政补贴机制。虽然2010年在上海、长春、深圳、杭州、合肥等5个城市试点对私人购买新能源汽车给予财政补贴政策，但这种财政补贴方式并未直接补贴给消费者，而是一种间接补贴形式，对消费者的刺激效应大打折扣。新能源的需求不足将直接影响其供给，也就是说，即使政府对新能源的投资生产给予大量财政补贴，供给旺盛，若需求的不足直接导致新能源产品的价格下降，收益较小，还是会进一步会影响新能源的投资生产。

　　财政补贴的范围窄不利于新能源整体产业的发展

　　尽管我国2005年颁布《中华人民共和国可再生能源法》，强调对可再生能源的财政补贴，但纵观近五年的财政补贴政策，不难发现，我国对新能源财政补贴偏重于对风电产业、光电产业、生物质发电等，而地热能等产业的财政补贴较少，不利于新能源整体产业的整体发展，影响着新能源产业结构。

　　缺乏财政补贴监督机制导致新能源产业生命力减弱

　　我国对可再生能源、风电产业、光电产业等给予了一定的财政投入，但缺乏相应的监督机制。媒体曾报道，新疆某大型光伏发电基地，为减少成本，在基地建设时偷工减料，导致光伏发电基座寿命较短，影响光伏发电产业的长期有效的发展。政府在该基地建设时给予大量的财政投入，但缺乏对投入生产建设的监督，不利于新能源产业的长期发展。再比如，有些企业名义上利用光伏自助发电用来企业的生产、加工，但实质上是骗取贴息贷款和财政的无偿补助，导致财政资金的浪费，致使一些财政补贴未能在新能源产业发展道路上发挥真正的作用。

　　促进新能源产业发展的财政政策建议

　　面对美国、欧盟等国家采取双反政策，制约我国新能源制造业发展，尤其光伏产业受到重创的情况。我国应积极扩大国内需求，推进新能源产品的国内消纳。通过扩大新能源发电规模，带动新能源制造业的发展。

　　新能源财政补贴的思路

　　从新能源财政补贴的环节来看，财政补贴应着眼于新能源产业链中的下游产业，比如对新能源吸纳给予补贴。随着国外双反政策的实施，外需受到重创，如何解决新能源国内消纳问题，是促进新能源产业发展的关键。通过下游产业的财政补贴，刺激新能源下游产品的需求，带动整个新能源产业的发展。比如新能源发电，其财政补贴主要在新能源发电和电网环节。目前我国新能源出现产能过剩，其重要的原因是很多产能消费受限，国内消纳不足，缺乏配额制。因此，财政补贴的环节应重点在新能源下游企业或下游产品消费上。

　　从财政补贴对象来看，主要对核心技术、下游产业发展的设备、上网价格、新能源消费品等。就新能源发电而言，对新能源制造业主要是对核心技术的研发补贴；对新能源电厂所使用的发电设备、发电技术以及企业的投资和上网价格应给予补贴，通过对电厂的补贴，解决国内对新能源设备的消纳问题，带动新能源制造业的发展；同时，应对电网输电设备、并网技术给予一定的补贴，促进电网吸纳新能源的电量。目前出现的所谓新能源产能过剩，其原因是在缺乏配额制的情形下，新能源发电不稳定(尤其是风能和太阳能)，电网不愿接受其发电，导致新能源发电作为调峰手段。因此，在对电厂补贴的同时，给予电网一定的补贴。

　　从新能源补贴的方式来看，采取直接补贴与间接补贴相结合的方式。直接补贴主要是政府利用国家预算资金直接对技术研发、设备价格、上网价格、输电设备以及新能源消费给予补贴。间接补贴主要是税收优惠、投资抵免等补贴方式。

　　促进新能源财政补贴的政策

　　现行的财政补贴存在补贴环节单一、范围窄等缺陷，为提高新能源技术的研发、鼓励新能源下游产业带动上游产业发展以及刺激新能源国内消纳，应改变新能源补贴的环节，扩大新能源财政补贴的范围，同时应采取不同的财政补贴方式，使财政补贴在新能源领域发挥激励效应。

　　完善财政补贴的方式。实施系统性的财政补贴政策，在新能源各产业链上实施不同的财政补贴政策，即实施新能源研发补贴、投资生产补贴(包括直接补贴和贷款贴息的间接补贴)、消费补贴等政策。现行的财政补贴主要是新能源研发补贴、投资生产补贴、上网定价补贴以及财政贴息，缺乏新能源消费补贴。对新能源研发的财政补贴有利于推进新能源技术提高，促进新能源的开发，提高新能源开发效率。但在生产环节的财政补贴，如投资生产补贴，若过度进行投资生产补贴可能会导致价格的扭曲，不利于市场机制在新能源领域的发挥，干扰新能源产业的发展；同时，由于政府在投资生产环节给予大量的补贴，激励新能源的投入生产，增加了新能源的供给，而缺乏在消费环节给予的财政补贴，难以实现新能源产需平衡，反过来会影响新能源生产价格，从而阻碍新能源产业的发展。因此，政府应实施系统性的财政补贴政策，加强对新能源消费环节的财政补贴，刺激新能源的消费需求。

　　扩大财政补贴范围。我国目前财政补贴比较倾向于风电产业、太阳能产业和生物质能产业，而对地热能、海洋能等产业的财政补贴匮乏。首先，从新能源整个产业结构来看，我国在优先发展风电和光电产业的同时，应逐步开发地热能、海洋能以及其他可再生能源，使得新能源产业结构均衡发展。因此，随着风电产业和光电产业的发展逐渐走向成熟，应扩大财政补贴范围，加大对海洋能、地热以及可再生能源的技术研发、投资生产的财政补贴。其次，从新能源消费环节来看，应扩大新能源消费补贴范围，一方面要扩大新能源产品的消费补贴范围，把更多的新能源产品列入消费补贴范围；另一方面向全国范围内推行新能源消费补贴。再次，加大对电网投入的财政补贴。不仅对并网技术的研发给予补贴，而且要对电网输出基础设施加大投入。例如，内蒙古出现产能过剩，加大对北电南用的输电设施建设的投资补贴。

　　加大新能源发电的财政补贴力度。尽快实施新能源发电配额制，加大对新能源财政补贴力度。财政补贴直接降低新能源的投资生产和消费成本，有利于促进新能源产业规模的发展。新能源建设初期，投资成本大，投资收益较小，因而，应加大财政对新能源的补贴，尤其加大财政投入，提升新能源技术。目前新能源的财政补贴应重点倾向几个环节：第一，加大对新能源研发的投入，提升新能源技术水平。建议吸取德国的做法，每年政府设立专项资金用于新能源技术研发，尤其目前我国新能源发电并网技术有待进一步提高，提高新能源并网电价的补贴，增强新能源发电的效率。第二，加大对新能源产出的补贴，提高新能源产出水平。在投资生产环节实施两步补贴法后，根据新能源产出量给予一定的财政补贴，以刺激新能源的供给量。第三，加大对新能源消费补贴，刺激新能源消费需求。加大对新能源消费补贴，增强新能源的国内需求，形成由需求带动生产良性发展机制，壮大新能源产业规模，促进新能源产业长期发展。例如，我国五年内对购买新能源产品的消费者，给予10%的财政补贴，或者对诸如太阳能热水器等实施以旧换新的财政补贴政策。

　　健全财政补贴监督机制。目前我国对新能源财政补贴缺乏长期监督约束机制，导致财政补贴资金的使用效益差强人意。比如，我国曾对建立沼气池给予一定的财政补贴，但财政补贴后，很多沼气池并未发挥作用，一方面与其成本有关，另一方面也反映了我国的财政补贴缺乏相应的评估、监督约束机制。随着我国新能源发展，财政补贴额不断增长，应建立财政补贴监督约束机制，使得财政补贴真正发挥促进新能源产业发展的作用。

　　(作者单位：中国社会科学院财经战略研究院)

（责任编辑：李志强）