上海需要怎样的战略性产业政策

    

    
    在东亚谈产业政策，相信大家不会陌生。日本、韩国以及中国台湾的经济起飞都与产业政策的成功实施有关。但今天我们在此讨论产业政策，又有其特殊的意义。自本次金融危机以来，各国家、地区都希望借助产业政策，尤其是支持与引导高新技术产业发展的产业政策来尽快摆脱金融危机的阴影。近期我国的产业政策也可谓相当密集。金融危机后不久，中央就推出了重点产业调整振兴规划。上海也提出发展一系列的重点产业，并明确将高新技术产业化作为主攻方向，以此推动产业结构优化升级。“十一五”时期即将过去，可以预期，在实践层面上，包括一些细化措施在内的产业政策今后将会陆续出台。

    那么，在中国当前所处的经济发展阶段，成功的产业政策应当如何实施？历史上产业政策的国际经验，在今天的中国是否仍适用？更进一步地，上海又需要怎样的产业政策？上海应该如何发展先进制造业、现代服务业，如何推进高新技术产业化？

    产业政策为何重要

    战略性产业的成长需要政府提供宽松的政策环境，特别是提供公平竞争的行业准入政策。我们不可能指望由政府以特事特办的方式来倾力支持众多的个案企业，这样做的成本太高。

    一谈到产业政策，大家往往会想到日本、韩国以及中国台湾。相较之下，英美等发达国家似乎不太热衷于产业政策，而更强调维护市场竞争的竞争政策。

    20世纪50年代，产业政策的成功对日本经济的起飞起到了至关重要的作用。但同时有研究认为，到了80年代以后，日本经济的成功却恰恰是因为缺乏相应的产业政策。这很自然地就让我们想到，当一国经济处于发展的早期，政府容易对未来产业发展的方向加以把握，并通过相应的产业政策对企业进行引导。而经济一旦走出了发展中阶段，就往往应当由企业而非政府来选择未来产业的发展方向。的确，以美国为例，其技术创新处于全球的前沿水平，而高端产业的技术创新具有极大的不确定性。这就意味着，政府在选择具体的产业方向时，并不比企业更具有信息上的优势。因此，美国更强调通过竞争政策来维持公平竞争的市场环境，即使有产业政策也往往是普惠性的而非定向性的，产业政策所指向的往往是具体的创新或投资行为，而非具体的行业甚至企业。

    这就提示我们，上海如果想在全球竞争中培育出一些处于国际前沿的产业领域，就必须在产业政策的制订中为一些未知的高端产业提供足够的发展空间。但即使是在上海这样的较发达地区，短期内我们的产业也不可能全面处于国际领先水平，因而按以上逻辑，我们仍有足够的空间通过政府的产业政策有针对性地发展一些重要的产业。

    我们说产业政策之所以重要，还有一个原因：在后危机时代的结构调整中，战略性产业政策的选择已经成为一种国家战略。随着中央政府产业政策指导性方案的出台，各级地方政府应该开始为产业的发展扫除原有的政策障碍。

    想一想已经开始走向国际市场的中国奇瑞汽车。奇瑞汽车的诞生与壮大，在相当大的程度上有赖于当地政府的支持。由此可见，战略性产业的成长需要政府提供宽松的政策环境，特别是提供公平竞争的行业准入政策。我们不可能指望由政府以特事特办的方式来倾力支持众多的个案企业，这样做的成本太高。因此，越是像上海这样的大城市，就越需要制定普惠性的产业政策。

    在后危机时代的全球产业链重组过程中，类似上海这样的大城市、如长三角这样的大都市圈，能否迅速提升在国际产业链中的技术层级、能否有效形成国际竞争力，将决定中国经济能否保持长期的可持续增长，决定中国在未来全球经济中的地位。为了实现这样的目标，产业政策已经成为政府的重要抓手之一。这里我们说的产业政策，是指这样一种做法，即政府在短期内试图发展一些并不一定符合比较优势的产业，但是动态地看，长期内这样做却能够培育出一些具有比较优势的产业。这样的产业政策就是战略性的产业政策。

    那么，什么样的产业才是战略性产业呢？“战略性”所对应的英文单词是“Strategic”，所以，更确切的汉语表述应该是“策略性”，意指该产业需要政府策略性地加以扶持或协调。其背后又隐含着三层含义。第一，该产业有较大的市场风险，仅靠市场机制难以较快发展。例如，中国3G通信技术的发展就需要政府在行业标准的制定上进行前期的协调。这就避免了企业陷入各自为阵、资源浪费的局面。第二，扶持战略性产业能产生巨大的社会收益。这是因为，这样的产业具有较强的经济带动作用，也可能因为该产业属于前瞻性产业，借助政府扶持与协调能够率先制定行业标准，确立产业竞争中的先动优势。第三，战略性产业通过扶持，最终能够培育自身的比较优势。这就要求该产业具有收益递增的特点，使其在发展中平均成本能不断降低，效率能不断提高，因此策略性地发展这样的产业，就可以先于竞争对手拥有更强的竞争优势。

    清楚了战略性产业的概念之后，就可以将不同的产业概念进行区分，政府的政策就会更有针对性。例如，一个资源型城市就会以与该资源相关的产业作为当地的支柱产业，但这与战略性产业可能毫无关系。具有较强经济产业带动效应的产业往往被作为主导产业加以发展，但从以上概念可以看到，这只是成为战略性产业的条件之一。战略产业更多是从国际政治或国家安全的角度出发，一国只要有可能就必须发展的产业。对于大国而言，核技术产业、全球定位系统等都可以归为这一类产业概念之列。

    产业政策的国际经验

    随着一国进入不同的发展阶段，战略性产业政策也应该适时调整。也就是说，我们对东亚经济体历史上曾成功实施的产业政策经验不能简单照搬。

    接下来的问题就是，应该选择哪些明确的、具体的产业作为战略性产业加以扶持呢？对此，我们得极为谨慎了。先让我们看看在产业政策最为成功的东亚经济中，已经有哪些相关的经验。我们将其归纳为如下四条。

    第一，产业政策的制定应充分利用多方面的信息。日本在规划战后的产业政策过程中，就充分吸收了由官员、媒体人士、民间与企业人士等组成的政策审议会的意见，也广泛听取研发人员、科研机构所组成的专家团的意见。第二，充分发挥政府或行政部门的协调作用。韩国政府就曾通过建立公共的研发平台来引导大型企业进行联合研发。中国台湾则借助专业银行对特定产业实施不同期限的优惠融资。第三，避免直接的、定向性的扶持政策。对产业内已有的少数企业的扶持容易导致行业垄断程度的加剧，这已经被证实并不利于培育良好的产业发展的竞争性市场环境。一个更好的替代性的做法是，特定的产业政策使产业内的所有企业普遍受益。例如，通过完善法律为行业内的企业发展提供更好的制度环境，通过制订合理的人才培养政策加快行业的人才集聚。第四，发挥众多企业的集聚效应，避免形成大的产业联合体。其后的逻辑仍然是，规模庞大的产业联合体容易阻碍竞争，最终使行业因垄断而无法培育动态比较优势。

    以上四条经验的背后反映出信息与竞争机制在产业政策实施中的重要性。正是因为政府在产业的具体发展方向选择、产业内哪些企业更有长期发展潜力的鉴别等方面都不具有信息优势，所以就需要制订合理的机制设计方案，在产业政策的企业筛选、政策评价与退出等各个环节引入竞争，通过培育好的产业发展环境让企业去决定发展的方向，而不是由政府主观地代替企业家来决策。事实上，随着一国进入不同的发展阶段，战略性产业政策也应该适时调整。也就是说，我们对东亚经济体历史上曾成功实施的产业政策经验不能简单照搬。举个最简单的例子，日韩的汽车产业扶持政策获得了极大的成功，今天我们即使知道应大力发展汽车产业，但对于应当以传统动力、新能源动力还是混合动力为发展重点等具体的方向选择，政府并不比企业更清楚。类似的，即使政府知道新能源是一个重要的战略性产业，但如果由政府直接判断应当发展生物能源、太阳能还是风能，就存在较大的风险。

    如果政府没有意识到信息与竞争性机制设计在政策制订中的重要性，那么产业政策就可能陷入政府干预取代市场机制的误区。例如，政府人为选择具体的企业作为扶持对象，或者是在政策效果的评价中由政府的评价取代市场评价。这样做的后果将是导致个别企业对扶持性的产业政策形成一种长期依赖，最终产业政策难以培育出企业的动态比较优势。

    上海的选择

    上海的战略性产业必须具备国际竞争力，相应的产业政策就要有灵活的竞争与退出机制；上海的战略性产业要足够新，相应的产业政策就要给未知产业提供充分的成长空间。

    一个地区在制订战略性产业政策之前，首先需要知道该地区的长远发展定位是什么。否则，如果没有当地的人才、市场需求、产业发展环境等条件的支持，产业发展的定位越高就只能带来更大的损失。也就是说，不同地区应当有不同的战略性产业政策，以及与之相适应的地区发展政策。

    例如，上海发展先进制造业与现代服务业的政策选择，就应当放到上海产业发展的空间布局中加以考虑。虽然从本次金融危机来看，上海的制造业产出有所下滑，而服务业却逆势增长，但这并不是说上海今后的发展趋势就是不再需要制造业。上海产业发展的合理空间布局应当是，中心区域成为高端服务业的集聚地，市郊区域则成为先进制造业组团式发展的集聚地，而长三角的制造业则对上海的先进制造业与现代服务业发展形成支撑。这种支撑体现为长三角制造业与上海先进制造业及高端服务业之间的一种共生状态。上海对长三角地区的制造业意味着高端市场需求的风向标，意味着更接近国际市场，意味着高端人才的集聚地，因此长三角与上海的关系就是生产基地和总部研发基地、企业窗口这样的关系。越是对人才要求高、与高端服务业关系密切的产业，就应该在空间布局上越靠近上海。从这个意义上看，上海除要有高端人才集聚之外，也需要其他各层次的人才为高端人才提供服务。

    接下来，我们需要回答，上海的特点是什么？相应的战略性产业政策的选择又应当如何定位？作为一个全国性乃至全球性的大都市，我们将其归纳为以下四点。第一，上海将是后危机时代代表中国在全球经济格局调整中参与全球竞争的一个重要角色。因此，上海的战略性产业必须具备国际竞争力，相应的产业政策就必须有灵活的竞争与退出机制。第二，上海是长三角乃至泛长三角的高端产业的聚集地。因此上海的战略性产业必须足够新，相应的产业政策必须给未知产业提供充分的成长空间，充分吸纳长三角地区的优势企业。这就要求上海的战略性产业政策更需要突出普惠性而非定向性。第三，上海拥有庞大的本地市场容量。因此，上海的战略性产业并不应只局限于少数某几个领域，而应该是在重要的产业领域拥有众多的战略性产业。最后，上海将在中国率先步入后工业化时代。与传统的制造业相比，这要求上海的战略性产业应该规模多样、组织形式灵活。相应地，战略性产业的培育就不能只将眼光聚集于规模较大的国有企业，应当同样重视对大量中小企业、民营企业、新兴企业的政策扶持，同样需要制订面向各种企业的普惠性的产业政策。

    基于以上战略性产业政策的方向选择，首先，应优先实施普惠性的产业政策。政策目标对未来产业发展的定位越高，就越需要强调普惠性而非定向性的政策。其次，定向性产业政策需确定合理的政策覆盖面。具体而言就是：在产业领域的覆盖上宜宽不宜窄，例如，针对新能源的产业政策就不应该仅仅局限于太阳能、风能，也需要给生物能源、地热能源等相关的产业发展以同样的政策空间；在具体活动的覆盖上则宜窄不宜宽，以集成电路行业为例，与硅片制造相比，其中的设计环节更需要战略性产业政策的扶持，此时政策覆盖面就需要对行业内的不同活动进行细分；产业政策应当针对投资或研发行为，而非企业或者具体的行业。一个普遍的做法就是鼓励新企业的创办(投资活动)、鼓励企业的研发行为。最后，政策覆盖面越窄，就越需要引入竞争机制。覆盖面窄的产业政策，应当保证低门槛高竞争，能进入有退出。

    我们可以把上海发展战略性产业的具体措施分为地区发展政策、普惠性政策以及定向性政策三大类。

    上海的地区发展政策应当将上海的发展目标定位为更大的经济总量与人口的规模、更为自由的要素流动。普惠性的产业政策首先需要营造公平竞争的市场环境，特别是需要强调对服务业市场准入的放宽。此外，还可以考虑政府出资成立基础性的研发平台、推动建立专门性的产业融资平台。定向性的产业政策应当重点扶持新兴的企业或者处于成长初期的企业，应当扶持具体的投资、研发活动。定向性产业政策在实施中应当同时注重对受惠企业的事前筛选和事后考核，制订明确的退出规则。在具体的操作中，应当考虑同时扶持多家企业，并且同时也将暂未受扶持的企业作为潜在的竞争者。在此基础上，政府以所有这些企业相对的市场表现作为依据，引入相对绩效考核机制，对于市场表现突出的企业给予必要的后续支持，对于表现不佳的企业则让其退出，把政策机会让给其他的企业。

    需要指出的是，以上对战略性产业政策的建议在实践中需要灵活运用。面对不同的实际问题，我们需要从实际情况出发找到政策的最佳着力点。下面我们以如何推动高新技术产业化为例来加以说明。

    高新技术产业通常具有收益递增、社会收益大且市场风险高的特点，因此将高新技术产业作为主攻方向来推动上海的产业结构优化升级，是一个符合战略性产业政策定位的合理选择。高新技术产业化需要实现高新技术从研发阶段到面向市场的产业化阶段的突破，并且高新技术产业化还意味着需要形成高新技术的企业甚至产业的集聚或集群效应。但如何在政策上推进高新技术的产业化，就得对高新技术产业化的不同模式加以分析。根据技术研发与面向市场的产业化发生的前后，我们将其分为如下三种模式。

    第一种模式是“先技术、后市场”。也就是说，技术研发先于面向市场的产业化而发生。这种情况下的技术研发往往在研究机构、实验室里进行，相应的高新技术产业化也往往体现出技术主导的倾向。我们通常所说拥有大量专利但产业化率较低的问题就是针对这种模式而言的。这种高新技术产业化模式面临的困难主要在于，科研人员的创业环境有待改善。具体而言，科研人员可能拥有很好的创业模式或技术专利，但他们往往并不拥有相应的管理能力，更是缺乏产业化所需的前期资金投入。相应的，这种模式的高新技术产业化就特别需要借助于技术孵化基地、风险资本等互补性的要素，提供所需的管理服务平台以及融资机制，而政府恰恰能够发挥这方面的协调作用。此外，针对发明专利的知识产权保护的力度也决定了高新技术产业化后的市场收益，因而也就决定了技术拥有者将其产业化的意愿。

    第二种模式是“有技术、有市场”。此时，技术研发已经完成，相应的面向市场的产业化需求也存在，问题只是在于，如何让高新技术的供求双方顺利完成匹配。这种匹配可以表现为需求方向技术拥有方购买专利，也可以表现为技术拥有方以技术入股的形式参与该高新技术的产业化过程。这就需要借助于有效的产权交易平台，并且建立相应的协调机制，保证交易双方的权益都能够受到保护，这里就再次涉及到知识产权的有效保护。

    第三种模式是“先市场、后技术”。指先有来自企业的对高新技术的市场需求，然后以一定的机制产生相应的技术。当然，现实中更需要产业政策协调的是企业向外部的技术需求。以企业为主导的产学研合作就属于这种类型。其困难在于供求双方的匹配。要让不太懂市场的科研人员知道企业真正需要的是什么，并进行相应的创新；要让不同类型的技术需求找到与之匹配的不同类型的科研人员；甚至还包括要让跨领域、跨学科、跨业界的科研、研发人员相互沟通，组成一个围绕市场需求的研发团队。除了对知识产权的保护仍然需要强调之外，还需要建立起完善的应用型人才培养机制。例如鼓励外资或民间资金新建或合办应用导向型的高校，特别是高端的职业学校，从而为企业的技术研发需求提供实用型的人才培养平台。

    以上的三种分类在理论上我们不能区分哪一种更为重要，但来自实践的经验却告诉我们，产学研的模式如果要真正成功，就必须是由熟悉市场的企业来主导。

（责任编辑：年巍）