提要

　　深圳拥有经济特区立法权和设区的市地方立法权，这是深圳改革发展的最大优势。经济特区立法作为具有变通权限的特别地方立法，是中国特色社会主义法律体系中的重要组成部分。经济特区立法权的使命和任务就是改革创新，这个权是先行权、创造权、优先试验权，是体制创新、扩大开放、加快发展的主动权。

　　今年是深圳经济特区建立40周年，也是粤港澳大湾区和深圳先行示范区建设全面铺开、纵深推进的关键之年。推动思想再解放、改革再深入、工作再落实，需要用足用好经济特区立法权和综合授权改革试点，以更具突破性的改革激发活力，以更高水平的开放抢占先机，充分释放粤港澳大湾区和深圳先行示范区的“双区驱动效应”，为国家全面深化改革探索可复制、可推广的经验。

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　　拥有经济特区立法权是深圳改革发展的最大优势

　　1992年7月1日，七届全国人大常委会二十六次会议表决通过关于授予深圳经济特区立法权的议案，深圳获得了经济特区立法权。根据授权决定，深圳经济特区的立法权限“遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则”。自1992年7月深圳市第一届人民代表大会及其常务委员会获得特区立法权至今，深圳切实发挥了特区立法对改革创新的引领和推动作用。

　　据统计，深圳运用特区立法权共制定经济特区法规194项，现行有效的特区法规131项。这些特区法规为深圳的经济和社会发展提供了制度供给和法治保障，同时，也为我国社会主义法律体系的完善做出了巨大贡献。其中，特区立法先行先试类105项、创新变通类57项。在105项先行先试类特区法规中，有41项是早于国家法律、行政法规出台的。如，深圳在《公司法》出台之前，率先制定了《股份有限公司条例》和《有限责任公司条例》，这两部公司条例为国家制定《公司法》提供了有效借鉴。还有《律师条例》《公民无偿献血及血液管理条例》《政府采购条例》《心理卫生条例》等，这些特区法规为国家制定《律师法》《献血法》《政府采购法》《精神卫生法》等多部法律提供了宝贵的可复制可推广的经验。有64项是国家尚无法律、行政法规规定的。1994年，深圳在《住宅区物业管理条例》中首次提出物业管理法律概念，以业主为主体，以产权为纽带，创设了业主大会、业主管委会制度，为我国物业管理法律制度奠定了基础。还有《欠薪保障条例》《保障性住房条例》《建筑节能条例》《商事登记条例》《文明行为促进条例》《医疗条例》《质量条例》《警务辅助人员条例》等都是全国首部地方性法规，这些法规不仅填补了国家立法层面的空白，又为国内其他省市的地方立法提供了借鉴。57项创新变通类特区立法是深圳在国家已有法律和行政法规的基础上，根据特区发展的实际需要进行的突破性立法。如《道路交通管理处罚条例》《市容和环境卫生管理条例》《全面禁止食用野生动物条例》等。

　　深圳拥有经济特区立法权和设区的市地方立法权，这是深圳改革发展的最大优势。经济特区立法作为具有变通权限的特别地方立法，是中国特色社会主义法律体系中的重要组成部分。经济特区立法权的使命和任务就是改革创新，这个权是先行权、创造权、优先试验权，是体制创新、扩大开放、加快发展的主动权。中央通过“一揽子”授权的方式，赋予经济特区根据具体情况和实际需要，遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则，制定法规，在经济特区实施，以推动国家全方位的对外开放，推动经济特区在经济发展方式转变、人才工作、创业投资、科技创新、医疗改革以及前海深港现代服务业合作区建设等方面，实现改革创新措施的法治保障。经济特区立法权在一定程度上分享了部分中央立法权，变通权实质是体制的改革创新性，集中体现为先行性、试验性、突破性和补充性。实践中，经济特区立法是以功能为导向的，立足于经济特区实际，突破上位法，行使着创制、变通和填补制度立法的功能，不仅为经济特区改革发展提供了引导、规范和保障，还为国家立法提供了经验和借鉴。

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　　先行先试权是综合授权改革的根本特征

　　深圳实施综合授权改革试点，以清单式批量申请授权方式，主要在要素市场化配置、营商环境优化、城市空间统筹利用等重点领域深化改革、先行先试。对于需要制定经济特区法规的，在遵循宪法和法律、行政法规基本原则的前提下，立足改革创新实践需要，对法律、行政法规、地方性法规作出变通规定；对于需要暂时调整适用或者暂时停止适用国家法律、行政法规规定的，报请司法部统一协调后，按照法定程序提请全国人大、国务院作出决定；对于需要在国家事权范围内制定单项法规的，依法提请全国人大常委会授权。先行先试权是综合授权改革的根本特征，目的是探索全面深化改革的实现路径和实现形式，为全国改革开放探路开路。综合授权改革不同于传统的个别授权改革模式，具有系统性、整体性、协同性的特点。中央通过“一揽子”授权的方式，允许经济特区在政治、经济、社会、行政、法治等诸多领域，围绕经济发展、对外开放、城市治理、社会建设、民生事业、生态保护、区域合作等诸多主题进行全方位探索，大胆先行先试，对照创建社会主义现代化强国的城市范例的目标任务，积极探索超大型城市治理新路径，创设符合新时代中国发展实际的新制度、新的治理方法，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供更多深圳经验。

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　　用足用好特区立法权，建立健全改革决策与立法决策的衔接机制

　　从内容上来看，经济特区立法主要涉及立法变通事项的创新，综合授权改革主要涉及先行先试事项的重大改革决策，两者都是经济特区改革创新的利器，相辅相成、互相促进。党的十八届四中全会提出“重大改革于法有据”，强调运用法治思维和法治方式推动改革，把改革纳入法治轨道。要发挥立法对改革的引领和推动作用，关键是实现立法与改革决策相衔接。在这个方面，深圳已经做了很多探索，但是改革决策与立法决策“两张皮”的现象仍然存在，有关部门在草拟改革方案时较少研究立法需求，与立法没有很好地衔接，既影响了改革成效，也不利于提高立法质量。另一方面，综合授权改革在我国首次实施，尚未有关于综合授权改革自身运行的制度规范，应当充分发挥立法对改革的风险防范功能，明确综合授权改革的基本法治原则和运行规则，以确保综合授权改革的实施效能及其改革目的的实现。因此，要用足用好特区立法权，就要建立健全改革决策与立法决策的衔接机制，着力提高经济特区法规解决改革中遇到的突出问题的针对性和有效性。具体来说：

　　第一，要建立综合授权改革与经济特区立法进程相衔接的工作机制，加强经济特区立法的先行性、试验性、创新性制度研究论证，针对授权改革事项清单形成立法需求清单，并根据改革进程及时制定、修改相关立法。对于现存的单项授权改革事项，要在总结改革经验基础上，尽快研究制定相关立法，以凝聚改革经验，通过经济特区立法解决当前改革中存在的难题，并进行拓展性的改革创新。对于即将开展的授权改革事项要予以区分对待，如果是对现有体制的改革创新，应当通过人大决定或者经济特区立法变通权明确改革所应遵循的基本法治原则以及改革创新的内容和基本法治框架；如果是对于新产业、新科技、新业态等事项的先行先试，应该在改革过程中及时通过经济特区立法予以规范，创制新的制度规定，并不断予以修正完善。

　　第二，要建立综合授权分类改革推进机制。当前，深圳按照“系统集成、协同高效、综合试验、先行先试”的原则，围绕着制约国家改革发展的重大制度性障碍，梳理形成若干批综合授权改革事项，以清单式批量申请授权。大量的综合授权改革事项涉及不同领域、不同事权、不同内容等，需要分类推进，以明确改革目标，细化改革内容，提高改革效能。从改革事项所涉领域来看，根据改革事项的重要程度和紧迫程度，需要优先在粤港澳大湾区融合发展、营商环境建设、科技创新、社会治理创新、教育创新和城市空间统筹等领域先行先试。从改革事项所涉事权来看，属于上级事权的，需要在与上级事权部门充分沟通的基础上确定授权改革事项，以最大限度获得上级部门支持；属于大湾区创新改革事项的，需要在与相关湾区城市政府部门互通协商基础上确定授权改革事项，以最大限度获得湾区城市协同；属于地方事权的，根据改革需要，在审慎论证的基础上确定授权改革事项，以最大限度增强改革事项的可实施性。从改革所涉内容来看，属于国家已经开展的授权改革事项，需要在总结授权改革实施情况的基础上，进一步拓展授权改革事项的广度或者深度；对于国家尚未开展的授权改革事项，需要在评估论证的基础上予以确定，并制定明确详实的实施方案。

　　第三，要将粤港澳大湾区建设融入到综合授权改革中，并与经济特区立法工作相衔接。要确保粤港澳大湾区建设能够卓有成效，法治保障和创新至关重要，而经济特区立法变通权就是实现这种法治保障和创新的关键一环。一方面，要建立综合授权改革与大湾区规则衔接机制，充分运用综合授权改革试点，争取支持推动涉及中央、国务院授权事项的深港澳规则衔接政策落地。另一方面，只有在涉及到主权、跨区域问题或者法律保留事项等极为重大事项必须由中央立法予以规定外，对于其他事项，应当尽量通过经济特区立法变通权的运用，进行制度创新，制定符合大湾区适用的深港澳规则。

　　第四，要充分利用经济特区立法权，创建综合授权改革实施的法治保障机制。一是要建立综合授权改革运行机制，明确综合授权改革事项的授权目的、授权期限、授权内容、实施主体以及实施程序等。二是要建立综合授权改革公众参与机制，鼓励社会各界建言献策，要广开言路、拓宽渠道，使改革成为凝聚社会共识、促进社会参与、强化社会信任、改善社会治理的过程，创造包容性、建设性和参与性的改革氛围。三是要建立综合授权改革成效评估机制，为了充分发挥试点的试错和经验积累功能，需要对授权改革建立监督机制，定期对改革成效进行考察与评估，建立自我纠正的预警机制。在具体操作层面，可以从改革实施所产生的政治效应、经济效应、文化效应以及社会效应等方面综合进行评估，对效果好的改革举措可以深化推广，对效果不好的改革举措要及时纠正或者调整。

　　（原发于2020年7月21日 作者：宋明为深圳大学法学院教授；李明超为深圳大学法学院助理教授）