习近平总书记在参加十三届全国人大三次会议内蒙古代表团审议时强调，必须把为民造福作为最重要的政绩。我们推动经济社会发展，归根到底是为了不断满足人民群众对美好生活的需要。《政府工作报告》指出，加大“六稳”工作力度，保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转，坚定实施扩大内需战略，维护经济发展和社会稳定大局，确保完成决战决胜脱贫攻坚目标任务，全面建成小康社会。这一经济工作部署中贯穿着为民造福的民生主线。把“六保”作为“六稳”工作的着力点，以保促稳、稳中求进，体现了统筹推进疫情防控和经济社会发展工作的辩证方法论和基本逻辑。

　　一、以保障民生作为政策目标

　　新冠肺炎疫情是新中国成立以来传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的重大突发公共卫生事件，对经济社会和民生也带来特殊的冲击。一个重要特点是疫情同时从供给和需求两端对经济活动和民生造成冲击。在疫情发展的早期，应对的重点是积极防控，阻断其传播渠道，避免对人民生命和健康造成损失。因此，在那个阶段，采取了封城、人群隔离和保持社交距离等一系列防控措施，致使聚集性和非必要消费大幅度减少，弹性较大的消费活动受到抑制，产生对经济增长的需求端冲击。与此同时，部分行业停工停产造成很大程度的经济活动停摆，从供给端对经济增长产生冲击。

　　在疫情总体得到控制，开始有序复工复产和复业复市的时候，前期的经济冲击呈现出滞后的负面效应。由于就业一度中止和就业恢复不充分，居民收入严重缩减，消费的恢复也遭到阻碍。例如，第一季度城镇可支配收入累计下降3.9%，消费支出累计萎缩幅度高达13.5%。此外，由于部分供应链一度中断，恢复起来需要时间，加上疫情转变为全球大流行，全球供应链的断裂给我国产业需求带来巨大困难。在制造业采购经理指数的构成因素中，出口新订单指数在2月份下降到28.7%，3月份一度恢复到46.4%，而在全球疫情恶化的情况下，4月份再次降低到33.5%，5月份继续处于35.3%的低点。虽然4月份的出口增长表现比较强劲，但主要是执行此前延误交货的订单、汇率变化以及包括口罩在内的纺织品等因素带来的，并不表明出口已经持续恢复。

　　由此可见，疫情防控取得成效之后的经济恢复不会是一帆风顺的。国内外一些经济学家都在尝试判断疫情之后的经济复苏轨迹，究竟会是V字形、U字形、L字形、W字形还是I字形，或者是否会产生更具体的变形。实际上，经济冲击是由于新冠肺炎疫情造成的，经济复苏轨迹的形状，归根结底取决于新冠肺炎疫情发展本身的流行病学曲线的形状。我国疫情在较短时间内经历了倒V字形发展之后，防控工作取得了决定性的成效，本来可以相应期待V字形或者U字形复苏。但是，全球疫情大流行的流行病学曲线对我国经济复苏构成了制约。迄今为止，这个曲线的变化趋势曲折起伏，呈现出多齿状的倒W字形变化，尚未到达峰值。由此，我国经济增长的复苏需要把疫情防控常态化作为前提，这也是《政府工作报告》没有为2020年经济增速给出具体指标的原因之一。

　　然而，基本民生须臾不可停顿，保障民生的目标任务也就不能有丝毫的延误和搁置。因此，“六保”中明确提出保基本民生的要求，其他方面的要求也都是围绕达到这个目标而部署的。例如，粮食能源安全和基层运转本身就是民生的内涵，居民就业是民生之本，而保市场主体并使其恢复正常运行、保产业链供应链稳定都是应对疫情冲击具有针对性的关键环节和促进就业的着力点。

　　以民生为主线实现“六保”，经济增长区间也就是适当、合意的。

　　二、聚焦特殊困难和特困人群

　　经济史上发生的各种类型经济衰退或者金融危机等事件，反映了经济体系内部的一些弊端和矛盾，因此，遭受冲击的过程在一定程度也是创造性破坏的过程，往往需要容忍甚至希望取得除弊革新的效果。然而，新冠肺炎疫情导致的经济社会冲击完全是外生的，经济体系内的市场主体不应承担创造性破坏的损失。与此同时，疫情带来的冲击也具有累退的性质，即对工资收入者、灵活就业人员和低收入家庭的伤害更大。在应对疫情冲击、保基本民生工作中，瞄准和聚焦那些易于受到冲击的群体，符合效率与公平相统一的原则，是取得成效的关键所在。

　　虽然从国际比较来看我国居民储蓄率较高，但是，一般来说越是处于较低的收入组，消费支出的刚性越强，储蓄能力越低。也就是说，低收入群体抵御疫情对基本生计冲击的能力较弱。在疫情发展的早期，居民收入虽然减少，由于在非必需消费方面有所缩减，可以继续保持家庭收支平衡，但是，如果家庭收入不能得到及时恢复，则会影响到必需品的支出。特别是那些储蓄不足的低收入家庭，基本生活会受到较大的冲击。因此，应对疫情冲击的政策着眼于保障民生，特别聚焦低收入家庭和特殊困难群体，就抓住了“六保”的关键环节。《政府工作报告》特别强调要确保完成决战决胜脱贫攻坚目标任务，将其作为全面建成小康社会的最核心目标和2020年不变的硬任务，体现了保基本民生在疫情防控和经济社会发展中的重要位置。

　　以打赢脱贫攻坚战、纾困救助低收入群体和受疫情影响的困难群众为重点，既符合保障基本民生的目标，相应的政策措施也具有促进经济复苏的效果，助力全体居民跨入全面小康社会。首先，低收入家庭的边际消费倾向较高，通常会把较大部分甚至全部就业收入或救助收入用于必需品消费，带动消费需求的效果十分明显。其次，着眼于困难群体的纾困和救助政策，也会产生积极的溢出效应，直接或间接地惠及中等偏下和中等收入群体，有利于整体提高居民收入。以2010年不变价格计算的居民可支配收入，2019年已达24582元，通过脱贫攻坚和实施各种保基本民生措施，2020年只需以超过1.9%的增速，即可实现比2010年翻一番的目标。

　　三、就业是保障民生的着力点

　　在应对疫情冲击和促进复工复产、复市复业的进程中，恢复和扩大就业处于逻辑链条的关键点。由于疫情的影响，2020年第一季度城镇新增就业仅为往年同期的约70%，城镇调查失业率也从2018年1月公布以来至2019年底的5%左右，提高到2020年2月至4月6%左右的水平。由于跨地区流动就业和劳动关系相对不稳定等原因，疫情对农民工就业的冲击最为强烈。2019年离开户籍所在乡镇外出务工的农民工已经高达1.74亿人，占城镇就业的比重约40%。这个群体失业率提高和就业不足，显著减少占农户可支配收入41.1%的工资性收入，抑制消费增长，不利于内需扩大和经济复苏。

　　相应地，迅速恢复充分就业可以使居民收入回到增长的轨道上，居民消费能力得以复苏和扩大，以国内消费需求的拉动力促进供应链的修复，并推动经济增长回归潜在增长率。我国城镇调查失业率指标自发布以来，2018年1月至2019年12月的平均值为5.04%，标准差为0.15。因此，5%左右可以被看作是充分就业水平的失业率。2020年前4个月失业率的平均值为5.85%，标准差为0.27。这个超过充分就业状态的失业水平，属于周期性失业现象。按照宏观经济学原理，经济增长速度回归潜在增长率，就可以消除周期性失业现象。

　　然而，根据这次疫情冲击的特点，就业恢复不能等待经济复苏，反而应该是经济复苏的逻辑起点和发动环节。疫情发生以后，国家出台力度足够大的各种政策措施，都与这个逻辑相符，且不同于传统的一揽子刺激方案，而是以纾困和救助为核心的政策组合。只有在就业恢复的基础上，居民收入回到正常增长轨道，消费才能充分启动，进而发挥内需拉动作用，推动经济增长速度回归潜在增长率。此外，疫情本身是一个外部冲击，造成一定程度的市场失灵。因此，疫情后就业的恢复与稳定，更需要政府以有形之手来推动。

　　要达到《政府工作报告》提出的“城镇新增就业900万人以上，城镇调查失业率6%左右”的全年就业目标，需要在以下方面有超常力度的政策推动。首先，恢复并保持新创企业增长速度，进一步改善营商环境，为多种所有制、多种业态、多种经营模式和多样化就业形式创造更好条件。其次，针对不同失业因素综合全面施策，扩大公共就业服务范围，提升政府援企稳岗措施实施效率，减少结构性失业和摩擦性失业，通过社会政策托底民生，恢复和扩大消费需求，降低周期性失业率。再次，加大人力资本培养力度，扩大高中、高职和高校招生规模，提供技能培训以及创造培训型公益岗位等，抵消劳动力市场失灵的消极效应，也为迎接新科技革命做好准备。

　　（本文来源：经济日报 作者系中国社会科学院副院长、中国社会科学院习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心学术顾问 蔡昉）