如何推进新阶段国企混合所有制经济发展?

2018年01月03日 09:11   来源:经济参考报   常修泽

  中共十九大报告在《贯彻新发展理念,建设现代化经济体系》部分,针对新阶段如何“加快完善社会主义市场经济体制”问题,明确指出:“深化国有企业改革,发展混合所有制经济”。这一论断,不仅点破了“发展混合所有制经济”是我国深化国有企业改革的“重头戏”,而且从更高层次、更大范围揭示了“发展混合所有制经济”对于“加快完善社会主义市场经济体制”的重要意义。那么应当如何扎实推进国有企业“发展混合所有制经济”?笔者建议,宜实行“分类分层分区”的推进方略。

  “分类推进”

  据国家工商总局的资料,截至2015年底,全国国有及国有控股企业数为29万个。问题是,这29万家国企情况复杂,五花八门,因此,新阶段国企混改必须严格分类,条分缕析,采取分类推进方略。

  第一种情况,对于主业处于“充分竞争”行业和领域的商业类,推进起来相对容易些,应按照十九大关于市场化、国际化要求率先推进。可考虑采用“整体上市”或其他方式,积极引入各类非国有资本,实现不同所有制属性的股权多元化,使混合所有制企业成为真正的市场主体。

  第二种情况,主业处于“关系国家安全”、“国民经济命脉”的重要行业和关键领域以及主要“承担重大专项任务”的,改为混合所有制企业,较为困难些。在现阶段,对此类企业,可保持国有资本“控股地位”,但未必是绝对控股,可以选择相对控股。

  第三种情况,“自然垄断行业”,情况更为复杂。要充分考虑其难度和挑战性。

  这个领域与竞争性领域情况不同。就竞争性行业来说,经过近40年改革,多种所有制共同发展的问题基本解决,但垄断性领域则不然。不应抹煞前一阶段改革取得的进展,但从总体上判断还没有完全“破题”(例如,据2014年的统计资料,铁路运输业民营资本进入只占2.2%)。在这一领域没有实现中央所说的“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合”。鉴于此,应把垄断性领域作为发展混合所有制经济的攻坚所在。

  对此类自然垄断行业,建议在16字方略(“政企分开、政资分开、特许经营、政府监管”)下,根据十九大关于“要素市场化配置”的精神,着力实行网运分开、放开竞争性业务,鼓励社会资本采取相应形式进入。

  第四种情况,即公益类国有企业,即提供公共产品和服务的行业与领域,也可采取“政府购买服务”“特许经营”“委托代理”等方式,允许非国有企业参与产权经营和企业经营。

  以上四种情况,无论哪类国企实行“混改”,都要切实做到十九大讲的“防止市场垄断”。

  “分层推进”

  分层推进,有三个问题需要相应改进。

  第一,中央企业母公司层面“混改”问题。目前,据笔者了解,90%左右的中央企业母公司尚未形成混合所有制企业。即使实行混合所有制的母公司,也并非吸引民间资本,而是吸引其他的国有资本(如地方国有资本等)。严格说,与中共十八届三中全会关于“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合”的要求有不小距离。

  针对目前的状况,应积极探索在母公司或“集团公司”层面推进混合所有制改革。尽管并非所有中央企业母公司100%都改成混合所有制企业(例如,涉及国家安全的中央企业母公司和国有资本投资公司,仍可以采用国有独资的形式),但是,中央企业母公司基本上没有形成混合所有制企业格局,这与现代市场经济体制不符。针对实践中“重子(公司)轻母(公司)”的倾向,应在母公司或“集团公司”层面的混合所有制改革寻求突破,这应成为新阶段改革攻坚的“重点部位”。

  第二,中央企业“子企业”或“孙公司”问题。据笔者调查和了解,此层面尚未形成混合所有制的企业,约占“半壁多江山”。即使部分实行混合所有制的,也并非吸引民间资本,而是吸引同属于国有资本的另一国有企业。笔者认为,对国有企业集团公司二级及以下企业,应该大胆引入非国有资本,并尽最大可能压缩管理层级,实现扁平化。

  第三,目前,“子企业”或“孙公司”即使引入非公资本形成混合所有制的,绝大多数依然是国有绝对控股,相对控股较少。这种情况也应该改变。

  “分区推进”

  在区域发展上,中国存在不平衡问题。这种“不平衡”的复杂性在于,既存在“东西问题”,也存在“南北问题”。东西问题主要是生产力水平的差异问题,南北问题则主要是体制的差异问题。据笔者调研了解,有国资投入的混合所有制企业主要集中在我国东部和南方地区,西部特别是东北地区比较滞后。

  对区域发展,十九大提出颇有针对性的方略:对西部用的是“强化举措”,对中部用的是“发挥优势”,对东部用的是“创新引领”,对东北用的是“深化改革”,点出了东北的要害是体制性问题。基于此,东北(也包括西部地区)需加大“混改”力度,借鉴东部和南方地区的国企改革经验,积极引进其他类型的资本,同时借助“一带一路”倡议的机遇,扩大对外开放水平和投融资渠道,必要时需要采取特殊的办法,以促进这些地区国企借发展混合所有制经济之大势,实现“凤凰涅槃,浴火重生”。

  总之,通过以上方略和提醒,力争做到“三因五宜”——因地制宜,因业制宜,因企制宜;宜独则独,宜绝(控)则绝(控),宜相(控)则相(相),宜参则参,宜退则退。通过分类分层分区推进战略,努力开创十九大后“发展混合所有制经济”的新局面。

(责任编辑:臧梦雅)

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