美国税改博弈：由结构性改革转向常规减税

　　美国税改虽然引发了全球关注，但是在新政府执政的半年多时间里，改革进展缓慢。直到4月26日总统就职百日，特朗普政府才抛出一纸极为简略的税改原则指引。由于国会两党之间、府会之间、甚至执政的共和党内部一直未能就税改方向达成共识，一度令外界感觉美国税改陷入了困境。

　　然而，就在刚刚过去的7月，国会和白宫的六大共和党政要于27日出人意料地发布了有关税制改革的《联合声明》，本文基于美国联邦政府税收立法程序和对这份声明的解读，提出两点看法：第一，这一举动意味着胶着一时的税改进程有了转机，标志美国税改立法程序正式启动；第二，它表明美国税改方向的确立，未来美国税改将放弃结构性改革设想，转向常规减税的思路。

　　《联合声明》的主要内容

　　（一）重申税制改革的宗旨。即：保护美国的就业岗位，使美国家庭的税收更简单、更公平、税率更低。

　　（二）声明放弃实行国内消费税和边境税收调整的最初主张。

　　美国共和党保守派力主长期、结构性改革，在他们看来，只有长期、结构性的改革，才能使投资者确信税收支持不会突然中断，税收激励机制才可能发挥作用，并推动社会新增投资、就业和经济增长。而短期的、单纯的减税最多只能带来一时繁荣，由于它不能够形成长远预期，因而无法转化为长期投资激励并带动持久繁荣，无法通过“滴漏效应”惠及广大劳动者。

　　因此，瑞安和布雷迪税改提案不是简单的“减税”，更不是单纯“降低税率”，而是在完善税基前提下的税制重构，从所得税制走向消费税制，并将公司课税从现行的来源地原则转向纯粹的地域管辖原则。

　　其税改主张的重头戏，一是允许公司的资本性支出在当年全部扣除，其实质是要通过对储蓄和投资的完全免税（即只对全部所得中用于消费的部分课税），使所得税蜕变为事实上的现金流量税（cash-flow tax），即消费税（consumption tax），从而达到在未采用增值税的前提下，实现与消费型增值税下对资本免税同样政策效果。二是实行税收边境调整，原则上不分企业所在地，在计征企业所得税时，只对美国进口产品课征，而对出口产品免征。这是典型的目的地型公司税（destination-based corporate tax）的特征，旨在提高美国出口产品竞争力。

　　（三）重新调整立法目标。即，降低企业税率，设定大幅度的投资支出扣除，优先考虑建立长久的企业预期，促进企业工作机会和利润回流美国本土。

　　《联合声明》在放弃消费税设想的前提下，依然提出了在企业投资第一年实行史无前例的投资扣除政策，以尽可能照顾到改革的长远性，形成企业对投资促进的长远预期。

　　（四）规划立法时间表。声明强调两院相关委员会争取2017年秋季推出立法草案，并在年底之前提交总统签署。

　　《联合声明》确立了美国税改的基本走向

　　（一）美国税改将是现行所得税框架下的常规减税。

　　《联合声明》表明，众议院提案中最为雄心勃勃的部分，所谓长期、结构性改革已经化为泡影，并将为一般性的减税所取代。因此，美国现行的所得税制不会因为税改而发生根本性的变化。

　　最有可能的结果是，共和党人放弃彻底的、结构性税制改革，取而代之一揽子减税措施，但减税的幅度到底有多大、如何减税，仍有待于两院相关委员会下一步的工作。预计未来的税制改革一定会包含税收漏洞的弥补和税基的完善，但由于取消了边境税收调整，预计改革后的企业所得税税率有可能高于特朗普主张的15%、甚至高于众议院提案最初主张的20%。

　　（二）立法进程不会一帆风顺。

　　由于共和党在本届国会中取得了众议院绝对多数席位，因此众议院达成共识相对容易。

　　相对来说，参议院的表决可能更费周折。党争依然是个明显的障碍。

　　（三）美国税改中国最应关注什么。

　　目前美国国会已经进入夏季休会期，从9月4号重新开工到9月30日财政年度结束之前，国会众议院只有12个工作日可用，除税改之外还有很多更紧要的财政事项有待表决，这决定了税法草案的表决最早也要在10月份以后。美国税改曾引发国内关于企业竞争环境恶化和资本外流的担忧，这一担忧随着立法进程的短暂休眠而略有缓解。

　　然而，美国本次税改如何推进，不改变国际经济竞争和政治竞争的大势，在全球化、民主化、老龄化的潮流中，未来各国政府收支矛盾还将加剧，中国也不能例外。美国税改对中国的最大挑战仍然是国家治理能力的挑战，考验的是中国政府有效运用公共资源实现良好治理的能力，正是因为这样，共和党保守派立足长期视野谋划根本性税制改革的态度与做法，正是中国应当正视和借鉴的。

　　（作者单位：中国社科院财经战略研究院）