[专家谈]严格在<基本法>下处理香港行政与立法的关系

　　在庆祝香港回归祖国20年纪念活动之后，新任香港特区行政长官林郑月娥近日赴香港立法会并就进一步改善香港的行政立法关系提出四项措施，包括要求向官员游说工作要亲力亲为，不能假手于人，亦会提前至今年10月发表任内首份施政报告，等等，体现了这位新任特区行政长官的务实作风，也彰显了林郑月娥在就职典礼上对港民的庄重承诺。

　　解决好香港行政和立法关系，一个最重要的原则就是坚持“一国两制”大政方针和基于中华人民共和国宪法基础之上的《香港特别行政区基本法》（简称《基本法》）。《基本法》明确指出：香港特别行政区的政治制度，要符合“一国两制”的原则，要从香港的法律地位和实际情况出发，以保障香港的稳定繁荣为目的。《基本法》也十分清晰地确定了香港行政长官的宪制地位及责任，有关特别行政区的立法、行政及司法机关的各自权力及规限。

　　按照“一国两制”方针，《基本法》创造性地构建了香港地方政权组织形式，即行政主导，司法独立，行政与立法相互制衡和配合。行政主导的原则主要体现在：第一，中央政府对香港特区的行政长官具有实质性的而非程序性的任命权，行政长官具有双重身份，既是特区首长，又是特区政府首长，依照《基本法》规定对中央人民政府和香港特别行政区负责。第二，在行政与立法的关系中，行政处于主导地位。根据《基本法》，行政长官有权解散立法会，涉及政府政策的法律草案须经行政长官书面同意才能提出，行政长官签署立法会通过的法案和财政 预算案并公布法律，行政长官依照法定程序任免各级法院法官。第三，行政会议协助行政长官形成实质上的行政主导体制并履行相应权力。

　　同时，行政机关与立法机关的相互配合也主要体现于《基本法》第54、55、56条关于行政会议的规定。行政会议是协助行政长官决策的机构。其成员由行政长官从行政机关的主要官员、立法会议员和社会人士中委任，其任免由行政长官决定。行政长官在作出重要决策、向立法会提交法案、制定附属法规和解散立法会前，必须征询行政会议的意见，但人事任免、纪律制裁和紧急情况下采取的措施除外。这种交叉式人事安排和运行机制有利于行政机关与立法会之间的沟通交流。

　　当然，《基本法》为兼顾“一国两制”的方针，也赋予立法对行政一定程度的制衡权力，回应了资本主义的香港在政治民主化方面的诉求。比如，立法会因行政长官因严重疾病或其他原因无力履行义务有权迫使行政长官辞职，或因行政长官有严重违法或渎职行为有权弹劾行政长官，行政机关要执行立法会通过并已生效的法律，定期向立法会作施政报告，答复立法会议员的质询，征税和公共开支须经立法会批准，等等。

　　从香港回归祖国20年来的实践看，确立行政对立法的主导地位这样的政治体制，既确保了“一国两制”方针在港的真正落实，实现了特区行政长官对中央负责，又有较高法律地位和较大行政决策权，从而能充分发挥香港作为国际金融贸易城市要求行政办事有较高效能的作用；同时，这一制度兼顾了在港各阶层的利益，让香港享有了高度的自治权，有利于保持原政治体制中行之有效的部分，确保香港资本主义经济的发展，并循序渐进地逐步发展适合香港情况的民主制度。香港回归祖国20年来能够继续保持社会稳定和经济繁荣，足以说明这一政治体制是符合香港经济社会发展实际的，受到了大多数港人的支持和拥护。

　　习近平主席在庆祝香港回归祖国20周年大会暨香港特别行政区第五届政府就职典礼上发表讲话指出，作为一项前无古人的开创性事业，“一国两制”需要在实践中不断探索。当前，“一国两制”在香港的实践遇到一些新情况新问题。香港维护国家主权、安全、发展利益的制度还需完善，对国家历史、民族文化的教育宣传有待加强，社会在一些重大政治法律问题上还缺乏共识，经济发展和民生方面也面临不少挑战。

　　要解决这些问题，满足香港居民对美好生活的期待，继续推动香港各项事业向前发展，归根到底是要坚守方向、踩实步伐，全面准确理解和贯彻“一国两制”方针。

　　为此，习主席殷切期望香港，要始终准确把握“一国”和“两制”的关系，要把坚持“一国”原则和尊重“两制”差异、维护中央权力和保障香港特别行政区高度自治权、发挥祖国内地坚强后盾作用和提高香港自身竞争力有机结合起来，任何时候都不能偏废。要始终依照宪法和基本法办事，在落实宪法和基本法确定的宪制秩序时，把中央依法行使权力和特别行政区履行主体责任有机结合起来，完善与基本法实施相关的制度和机制。香港要始终聚焦发展这个第一要务，珍惜机遇、抓住机遇，把主要精力集中到搞建设、谋发展上来，始终维护和谐稳定的社会环境。

　　习主席在会见林郑月娥和香港特别行政区新任行政、立法、司法机构负责人时进一步强调，不论是行政机构主要官员，还是立法、司法机构负责人，都要有国家观念，在开展政务活动和处理有关问题的过程中，要善于站在国家的高度来观察和思考问题，自觉维护国家主权、安全、发展利益，履行自己对国家的责任。他要求特别行政区政府管治团队全面落实和进一步完善以行政长官为核心的行政主导体制，处理好行政、立法关系，坚决维护行政长官的权威，切实做到议而有决、决而有行，确保政府依法施政的顺畅、高效，共同维护政府整体的威信和声誉。

　　可以说，在正确处理香港行政和立法关系上，中央的方针和习主席的要求非常明确，也为进一步处理好香港行政与立法二者的关系提供了基本遵循。

　　我们有理由相信，香港在以林郑月娥女士为香港特区行政长官的新政府带领下，全面准确理解和贯彻落实“一国两制”方针，维护宪法和香港特别行政区《基本法》权威，着力发展经济、改善民生，尽心尽力服务香港市民大众，并抓住香港在推进“一带一路”建设、粤港澳大湾区建设、人民币国际化等重大发展战略的历史机遇，开创香港繁荣发展的新未来，为国家、为香港交上一份满意答卷。

　　（胡敏，国家行政学院研究员）