草原天路是谁的路？

　　今年5月1日起，河北张家口境内150公里的县级公路“草原天路”开始面向自驾游者收费，引起舆论一片哗然。

　　我的观点很直接：不该收费。收费是一种违法、短视、不经济、不公平、不科学的行为。

　　一、法律授权与地方政府的法无授权不可为

　　从法律层面讲，张北县政府在草原天路收钱与现有《公路法》、《物权法》、《旅游法》等条规或立法精神相违背。

　　《公路法》第六条：“公路按其在公路路网中的地位分为国道、省道、县道和乡道”。第九条规定“禁止任何单位和个人在公路上非法设卡、收费、罚款和拦截车辆”。

　　那么，什么情况下公路可以收费呢？《公路法》第五十八条明确规定：“除本法第五十九条规定可以收取车辆通行费的公路外，禁止任何公路收取车辆通行费”，而第五十九条是这么说的：“符合国务院交通主管部门规定的技术等级和规模的下列公路，可以依法收取车辆通行费：（一）由县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人集资建成的公路；（二）由国内外经济组织依法受让前项收费公路收费权的公路；（三）由国内外经济组织依法投资建成的公路”。也就是说，政府贷款或非政府经济组织投资的公路，不是利用公帑修建的公路，才可以在一定时限内收费还贷。草原天路是政府财政公共资金投资的县级公路，也就是“官道”，任何人都可以自由通行。收费就是违法。

　　再看看《物权法》。草原公路为什么自驾游车辆常常络绎不绝？不是因为公路本身多么牛，而是因为公路两侧的风景特别让人愉悦。那么公路两侧的风景是谁的？根据有关资料，草原天路两侧的风景，用王衍用教授（他是支持收费的）的话说，草原天路的吸引力在于：“它历史上是祖国第一北疆的最后一道防御线，是燕赵、秦汉、北魏、北齐和明清多代长城遗址保护区，是中原与草原，农耕与游牧的交错带，分布着桦皮岭、阎片山、梯田、风力发电塔、七色花海等具有较高观赏及休闲价值的旅游资源，自然和文化品质极高”。

　　王教授提及的资源包括文化古迹、自然山体、草原、风力发电站等。这里涉及的物权既有国有的自然资源和历史文物，又有集体所有的草原，以及企业所有的风力发电塔。草原天路两侧的很多资源如森林、山岭、草原、荒地、野生动植物、文物等，根据《物权法》的明确规定，应该属于国家所有而非当地县政府所有。如果说，某种情景下，县级政府受托可以支配国有资源，那么，沿途的大量属于当地农牧民集体所有的物权，则不应该由政府包办支配。《物权法》第五十八条“法律规定属于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂；建筑物、生产设施、农田水利设施”等，属于“集体所有的不动产和动产”。旅游者为了观赏分别属于国家（全民）和集体所有的景物，县级政府有什么法律依据收费呢？作为政府，法无授权不可为，是一条政策红线。

　　哪怕县级政府一定程度上可以代替中央政府执行公共资源的所有权、支配权的角色，那么公共资源基础上形成的旅游资源，国家的基本立法精神又是如何规定的呢？《旅游法》第四十三条规定：“利用公共资源建设的景区的门票以及景区内的游览场所实行政府定价或者政府指导价，严格控制价格上涨。利用公共资源建设的景区，不得通过增加另行收费项目等方式变相涨价。公益性的城市公园、博物馆、纪念馆等，应当逐步免费开放。”可见公共资源的景区不应增加门票、涨价，而应该逐步降价或免费开放。但是草原天路当地政府却走了一条与《旅游法》立法精神相反的道路。

　　另外，县政府收了费，谁来支配这笔钱？即使县政府如果受到了物权所有人的委托来代理收费角色，那么收取的门票是不是会按资源的用益物权状况而再分配呢？《物权法》第一百一十八条规定，“国家所有或者国家所有由集体使用以及法律规定属于集体所有的自然资源，单位、个人依法可以占有、使用和收益”。本来由沿途单位和个人依法收益的机会，因为前置收费并且不会再次分配到这些利益主体手中，他们的收益权受到了一定程度的侵害。

　　二、经济理性与非理性

　　从经济角度讲，旅游产品和旅游收益链延长时代，还打门票经济的算盘，太低端了。眼睛紧盯单一门票收益而放弃更大的延伸效益，是经济上的不理性。

　　现在已经进入无景区化目的地时代了，可以赚钱的产业链条很长，完全没有必要把自己“吊死”在门票这一棵树上。

　　沿着一条风景道自驾游，当地可以培育多长的自驾游产业链？如果这条风景道不公开赤裸裸收取门票，自驾游者在某种容量约束之内自由进出，可以带动的消费包括汽车销售、公路加油站、餐饮、住宿、旅游商品销售、农产品消费、零售业、文化艺术表演、汽车租赁、汽车维修、汽配、互联网金融、农民就业……但是收费后，因为一部分人因价格敏感会疑虑和抵制，或者干脆消费不起，从而使进入总量下降，少一张门票，实际上可能会抑制数倍、数十倍的潜在消费能力。收钱的单位是县政府，而受影响的旅游产品供应链可能波及成千上万的商家和农户。虽然杭州作为城市型目的地与张北草原目的地有相当大的不同，但是杭州西湖取消门票后促使旅游消费的总体水平大大提高的案例，以及湖南凤凰古城关门售票又重新开放经营的案例，都说明了理性的开发管理模式应该是扩展旅游产业链，而非仅仅盯着门票。

　　中国的旅游市场仍然是一个价格敏感市场。一个目的地本来游客蜂拥，但如果涨价一个百分点，消费需求可能就会下降好几个百分点。张北草原作为开放式旅游吸引物，其特色是无边界、多层次、自然与文化景观丰富的线性资源，适合自驾游体验，其消费点在于沿途的服务，而风景本身属于公共产品或准公共产品，人们的支付意愿远远没有为了获得特定的服务那样来得爽快。

　　三、社会公平与利益博弈

　　从社会角度讲，收费行为是县级政府与沿途百姓争利，不利于旅游扶贫事业发展。

　　一条数百公里长的公路，自驾游者可以自由出入，沿途可以产生各种消费需求，为千千万万旅游者提供服务的供应商可以包括不同等级的国营、民营企业，当然更重要的是当地的农牧民。原来依赖土地耕种和牧场养殖的农牧民，转为一加三产业组合，既可实现就地城镇化，也可提高生活水平，如果县政府关起门来收门票，势必会在一定程度上影响进入风景道及其沿途的旅游业经营户，实际上是县级政府与下面的乡镇、村及其农牧民经营户争夺旅游收益。

　　收门票降低景区内居民商业收入，这个已经有经验教训在先。湖南凤凰古城封闭收门票，就曾遭到城内居民的激烈反对，因为价格敏感的旅游市场，收门票就会减少进入古城的流量，城内的市民所从事的商业活动就会受到不利影响。迫于压力，最近凤凰县政府已经顺应民意，重新开放了古城（景区），受到广大居民的一致欢迎。

　　收费门槛限制和剥夺了低收入者利用公共资源的权利。理论上讲，属于公共资源的风景道路，每一个国民都有权力平等地进出。但哪怕只是收取50元的门票，对于月收入只有数千元或者更低的低收入家庭来讲，一家三五口集体出游，就有可能带来阻碍，限制了他们分享公共资源的权利。

　　旅游吸引物的价格直接相关者就是游客，收不收门票，收多少，游客应该有参与听证的渠道。《旅游法》第四十三条规定：“利用公共资源建设的景区……拟收费或者提高价格的，应当举行听证会，征求旅游者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性”。草原天路收费引起游客一片反对之声，也许是听证过程没有让游客真正的参与。

　　对公共产品的风景道，在美国、德国、加拿大和澳大利亚，都有现成的管理方法，也就是中央政府或联邦政府与省级政府，提供财政投入以维护公路的服务设施，让国内外访客零成本进入。但可以将具有商业性的游客中心、接待设施、餐饮服务、纪念品服务通过特许经营转让给社会力量来提供。美国国家公园体系中也包括一类被称为parkway（公园路）的类型，基本上也是不收门票，但能带动沿途社区经济的发展。地方政府提供基础设施，带动旅游经济，通过税收获得回报，不一定非要直接收取门票来满足地方财政的需要。

　　四、环境保护与技术实现

　　有一种观点认为，收费可以限制车流量，保护草原景区的生态环境。每逢旺季，来自北京等客源城市的游客短时间内集中出发，致使张北公路一线严重混乱、堵塞、垃圾满地，也有一些商家乘机涨价，服务质量低。还有一种观点认为，通过卖门票可以限制客流。

　　实际上真的涨价可以限制客流吗？上面已经分析了，收费只会限制低收入者的出游，这是一种对公共资源的平等利用权利的剥夺。旅行的边际成本理论解释了远途客人不会受50元门票的限流措施的影响。人们自驾游每天所花的汽油、住宿、餐饮费用可能超过上千元，根本不会因为多花50元钱门票而动摇进入预设目的地的欲望。

　　其实，在智慧旅游时代限流完全不需要通过收费门槛来实现。现在的互联网技术和网上预约、远程支付功能的普及，使得任何容量水平的景区管理措施都能很方便地实现。

　　根据以上四点分析，结论是公路收费弊大于利，“小利损害了大利”。强烈建议停止收费，想办法延长服务产业链，完全能够实现“上路不收费，进入有收益”的良性循环。