2016年是“十三五”规划开局之年，未来五年中国将步入“全面建成小康社会”冲刺阶段。“小康不小康，关键看老乡”。目前我国农村贫困人口规模还很大，客观分析农村贫困状况及扶贫工程难度，选择和制定更加行之有效的扶贫政策，对于将规划蓝图变为现实，实现“全面建成小康社会”宏伟目标，至关重要。
“十三五”期间，我国扶贫工程主要面临四大困难和挑战。
一是脱贫难度加大。一方面，我国农村现有贫困人口与已经脱贫人口相比，贫困程度更深，脱贫环境更恶劣。另一方面，扶贫资源的边际效益呈递减趋势。这意味着，与以往相比，“十三五”期间扶贫难度更大，成本更高。
二是返贫概率提高。由于多种不利因素的掣肘，已初步脱贫的几千万人口和尚处于扶贫进程中的7000多万贫困人口，生存状态比较脆弱，处于不稳定状态，稍有冲击便可能重返贫困。
三是相对贫困凸显。2000年以来，农民人均纯收入与城镇居民人均可支配收入相对差距呈缩小态势，但绝对差距持续扩大。如果看财产差距，相对贫困问题更为严重。这意味着在经济社会发展过程中，贫困人口相对弱势地位十分突出。
四是贫困标准偏低。世界银行有两个贫困标准，一是极端贫困线，二是较高贫困线。目前，我国贫困线已明显高于极端贫困线，但仍然低于较高贫困线。鉴于中国已经成为中等偏上收入国家，继续参照极端贫困标准已不合适，应该逐步提高到参照较高贫困标准。而如果按照世界银行较高贫困标准统计，当前我国贫困人口规模无疑将大幅度增加。
为确保现有农村绝对贫困人口到2020年如期脱贫，相对贫困人口的生活水准到2020年有明显改善，建议采取如下五项政策。
一是研究全面小康社会的扶贫标准。由于居民人均可支配收入增长速度明显快于物价指数涨幅，这意味着依据物价指数调整的国家贫困线与全国居民人均可支配收入的差距将日益拉大。事实上，2010至2014年，国家贫困线与全国居民人均可支配收入之比从约16.5%降至12.9%。如果不提升扶贫标准，到2020年国家贫困线相当于全国居民人均可支配收入的比例可能降至8%至10%。这显然有悖于全面建成小康社会的目标。
建议政府有关部门尽快着手研究如何在“十三五”规划期间逐步提高农村贫困线水平并制定出具体方案。
二是进一步加大扶贫资金投入。随着财政增收速度放缓，近两年扶贫投入增幅明显趋缓。财政综合扶贫投入的增幅从2011年的41%降至2013年的24%，专项扶贫投入增幅从2012年的22.8%降至2014年的9.78%。考虑到“十三五”期间扶贫工程的艰巨性，应进一步加大扶贫资金投入。
三是进一步提高扶贫精准性。一些贫困县实际上已经脱贫，但舍不得脱“帽”，以致继续占用大量扶贫资源。应尽快制定并优化扶贫开发重点县退出标准，减少重点县数量，将贫困资金投入到真正贫困的县里。对建档立卡的贫困户，应因户施策，对其信息进行动态跟踪，切实做到扶贫“到人到户”。
四是进一步强化内源扶贫。贫困地区之所以长期贫困，根源在于其自身缺乏“造血”机制，贫困地区的发展要靠内生动力。应积极推动贫困地区发展特色产业，切实提高贫困人口劳动素质，大力支持贫困人口子女接受中高等教育，切断贫困的代际传递。
五是加快推进新型城镇化。城镇化是现代化的必由之路，也是缩小城乡居民收入差距，使亿万农民脱贫致富的重要途径。要坚持自愿原则，对生存条件恶劣地区的扶贫对象实行易地扶贫搬迁，有条件的地方引导移民向中小城镇、工业园区等搬迁，使扶贫对象能够享受城镇基本公共服务，并获得非农就业机会。当务之急是深化改革构成城乡二元结构和城市内部二元结构的户籍制度、住房制度、就业制度、教育制度、医疗和社会保障制度，降低农民工进城落户门槛，尽快解决已经转移到城镇就业的农村人口落户问题，努力提高农民工融入城镇的素质和能力，从而化解由于6000万留守儿童、5000万留守妇女、5000万留守老人以及3000万流动儿童产生的各种社会矛盾。
（作者系全国人大代表、清华大学教授）
（责任编辑：武晓娟）
