推进新型城镇化，应探索农民土地退出机制

　　加快新型城镇化建设的力度，是我国“十三五”时期实现全面建成小康社会建设目标的重要任务之一。近日在国务院总理李克强主持召开的国务院常务会议上，对深入推进以人为核心的新型城镇化进行了部署。会议确定，除极少数超大城市外，全面放开高校毕业生、技术工人、留学归国人员等落户限制。对于新型城镇化的主体农村居民而言，会议特别强调，要放宽农业转移人口落户条件，探索进城落户农民对土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权的依法自愿有偿退出机制。

　　改革开放三十多年来，我国的城镇化建设取得了很大的成就，城镇化率年均以大约1%的速度不断提升。根据国家统计局最新发布的数据，截至去年年末，全国城镇常住人口77116万人，比上年末增加2200万人，乡村常住人口60346万人，减少1520万人。城乡人口一增一减，使得城镇人口占总人口比重已经上升到56.1%，农村人口进一步下降到43.9%。

　　但是，我国在推进新型城镇化的过程中，也遇到了许多问题和困难，使得本应该更快发展的城镇化速度有所迟滞。与日韩等国的历史经验相比，我国的城镇化速度并不算快。比如日本在二战后仅用了20余年的时间，就将城镇化水平提高了一倍，至1970年超过了70%；韩国的城镇化速度也非常快，其城市化快速发展始于1960年，当时城市化率仅为28%，1960-1980，韩国城市化率达到57%，也是用20年的时间提高一倍，1990达到74%，基本完成城市化。

　　相比日韩等国用30余年的时间就将城镇化率提高到70%以上，我国在同样的时间里城镇化率仍只有56%左右，目前中国的城市化率只相当于韩国的1970年、日本的1950年和美国的1920年水平。不仅如此，我国的城镇化速度还面临着逐渐减缓的威胁。其中的原因固然很多，但与土地制度改革滞后不无关系。

　　从历史来看，我国现行的土地制度形成于上世纪七十年代末和八十年代初。发轫于安徽凤阳小岗村的家庭联产承包责任制，使农民开始获得了自主经营土地的权利。1986年6月份通过的《土地管理法》, 第一次对农村土地的所有权和使用权作出了具体规定。1998年8月对《土地管理法》作了第二次修订，进一步确立了农村土地所有权和经营权分离的法律地位。随着农村劳动生产率的不断提高，大量的农村剩余劳动力开始涌入城镇务工，于是在广大农村地区普遍出现了土地转包的现象。为了规范土地承包和转包行为，保护土地经营者的利益，2003年新的《农村土地承包法》正式颁布，该法明确规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。但不论怎样变化，我国的土地制度也只是在使用权或经营权的范围内变化，所有制性质并未发生变化，即农村土地仍然属于集体所有。

　　由此可见，此次国务院常务会议上提出来的“探索进城落户农民对土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权的依法自愿有偿退出机制”，就显得格外引人瞩目。过去的做法是通过国家征地补偿的方式，使农民脱离土地。但这种做法带有强制特征，不能体现土地及其使用权的市场价值，因而容易激发矛盾。至于土地使用权和宅基地使用权的市场化转让，使农民真正从土地中退出来，目前仍是一个需要从理论上和实践中创新突破的难点。由于权限问题，所以中央政府急需在此问题上加快顶层设计。

　　基于中国的现实情况，在推进新型城镇化的过程中，考虑到农村土地流转在许多地区已较为普遍，因此可以在此基础上进一步深化改革，先行允许农民拥有对自家宅基地自由处置权。在条件成熟的时候，对农民的承包土地也赋予同样的处置权，实现土地市场的自由交易。如果农民能够获得土地交易的全部收益，事实上也会增加他们进城的动力和生活能力。在此前提下，再辅之以户籍制度的改革，农民真正落户城镇的积极性和主动性就会大大增加。如此，我国城镇化的水平就能迅速提高，全面实现小康的发展目标才能顺利实现。

　　（李长安，对外经贸大学教授）