铁腕治水将成为新常态

　　核心观点

　　社会动员是“水十条”的基石。保护水环境需仰仗政府的力量绝不意味着“政府统领”是万能的，在整个社会经济市场体系中，政府的作用应该是做一个称职的“守夜人”角色，也就是要从维护环境正义的需要出发，为市场经济纠偏，为社会制定合理的激励机制，具体到水环境保护上，基于多元化的系统平衡要求，整个过程需要激发出全社会每个毛孔对于水环境保护的积极性

　　4月16日，社会等待已久的“水十条”（全称为《水污染防治行动计划》）正式颁布，在此之前，尽管大家对有关规定已经有了诸多预期，但国务院正式公布的“水十条”仍然激发了社会公众以及市场的极大热情，那么，总共分为10章35小节的“水十条”究竟有哪些亮点值得关注呢？

　　水资源、水环境及水生态必须取得平衡

　　“水”既是一种资源，可以直接用于生产和生活，也就是“水资源”，又是一种“环境容量”，可以承载一定排放水平的污染物，即“水环境”，同时，在某些地方，“水资源”还是一种特殊的“子生态系统”，肩负着维持生态系统平衡的重任，即“水生态”。同时，上述三种功能的作用水平又因地区而异，因条件而异。总体上，要维持和改善“水资源”的质量，就必须在上述三个方面取得平衡，也就是说，既不能在某个方面强调得太过头，也不能不够。譬如，在过去的经济发展过程中，可能就更多的是把“水资源”视为排污的环境载体，一定程度上忽略了其他两种功能的重要性，其结果是，作为一种资源，合格的“用水资源”变得越来越短缺，同时，作为一个子生态系统，“水生态”也越来越缺乏与其他生态系统之间的互动能力，从而使得整个生态系统变得有些失衡。

　　那么，究竟应该怎么调整呢？从系统性的角度出发，显然不能头痛医头，脚痛医脚，而应该具备平衡的视角，不仅要在几种目标之间实现平衡，而且还有必要实施多元化的方法。譬如，如果作为一种资源，那么实现最优动态配置是主要目标，而市场化的手段则是主要方法；又譬如，假如是作为“水环境容量”，那么，使污染水平维持在可控范围之内是主要目标，而严格的管治制度则是主要方法。表面上，这两种目标和手段之间有所背离，但在实践中，我们就必须将不同目标和不同方式结合到一起，形成一个系统的解决方案。显然，这次的“水十条”就是冲着充当系统解决方案而去的。

　　解决“水环境质量”的问题最为紧迫

　　首先，“水环境”治理是“水十条”的重中之重。就目前的环境保护形势看，在“水资源”的三种主要功能里，最为紧迫的无疑是要解决“水环境质量”的问题。一方面，水资源的环境容量本身已经接近极限，无法再有扩充的余地，因此，必须要加以解决，缓解压力；另一方面，很大程度上，水资源的短缺和生态失衡都与“水环境质量”有关，水质影响有效供水量，影响生态系统平衡。就此而言，“水环境”的减排和治理问题绝不仅仅是一个局部的“环境容量”问题了，已经上升为国家水环境风险问题，如果养虎为患的话，这个风险最终将从水资源出发，波及社会经济其他领域。就此意义上，“水十条”才非常明确将水环境保护问题界定为“国家水安全”。当然，与此同时，“水十条”对水环境的重视并不意味着对其他领域的忽略，在“水十条”中，也对水资源和水生态分别提出了“节约”和“保障”两个要求，并在政策上做了具体的安排。

　　其次，“政府统领”是“水十条”的灵魂。从以上出发，假如水资源保护的主要矛盾在于改善水环境质量，那么，相对应的主要方法则应该定位在政府介入上，而不能交由市场来解决，这就决定了“水十条”的一个突出特点，就是“政府统领”，在这一点上，“水十条”没有停留在原则性的规定上，而是进行了极为明确的任务划分，尤其是做到了在各个职能部门之间“分工有序”，针对每一条每一款，都清楚地列明了负责牵头和配合的部门，从中不仅可以看出中央在“政府统领”这个原则上所下的决心，而且也进一步体现了政府职能转变的决策意图，即在水环境保护上，如果政府部门都不能发挥其应该发挥的作用，那么又怎么能调动市场和个体的积极性呢？“水十条”在“政府统领”上祭出一个杀手锏，那就是首次引入中组部和监察部两大部门，对上述的有序分工（包括地方政府的分工）进行成效评估和监督，将分工与职责相挂钩，责任明确到位，杜绝不作为、不负责的失职现象，铁腕治水将成为新常态。

　　保护水环境的过程需要激发全民参与

　　在上述两点的基础上，社会动员是“水十条”的基石。保护水环境需仰仗政府的力量绝不意味着“政府统领”是万能的，在整个社会经济市场体系中，政府的作用应该是做一个称职的“守夜人”角色，也就是要从维护环境正义的需要出发，为市场经济纠偏，为社会制定合理的激励机制，具体到水环境保护上，基于多元化的系统平衡要求，整个过程需要激发出全社会每个毛孔对于水环境保护的积极性。为此，对于企业，我们要让他们获得水环境治理努力的回报，对于公众，我们要让他们分享水环境质量改善的成果，只有这样才能真正实现“全民参与”，并倒逼出水环境治理的成效。反过来，无论是企业还是公众，也都要明白，无论是作为水环境质量，还是作为水资源或水生态，其中的治理都需要付出极大的努力，需要较长的时期。对此，“水十条”有清醒的认识，也就是从今天开始计算，在全民参与的情况下，水环境的真正改善也将是10年，乃至于20年之后的事情。

　　总体上，从目前的情况看，各界显然都对“水十条”有着较高的期望，证券市场已经做出积极反应。不过，接下来，“水十条”的执行效果能否达到整个期望值，就要看我们是否能在责任管理、过程管理和预期管理等几个方面交出出色的答卷了。

　　（作者为复旦大学环境经济研究中心副主任）