熊丙奇：制订大学章程，就应纳入立法程序

　　我国第一部专项高校立法——《深圳大学条例》目前已完成起草工作，并拟提交市人大常委会立法。据称，此次立法是要厘清政府在高校行政权力的边界，最大限度实现深圳大学招生、学科设置、经费开支、人事招聘和待遇等依法独立高效运行。

　　与此同时，教育部核准发布了北大、清华等9所高校章程。根据北大章程，该校首次创设监察委员会。该委员会对学校机构及人员具有检查权、调查权、建议权、处分权。

　　为何深圳大学条例要通过立法程序，而北大等高校的章程却只是学校内部起草，提交主管部门核准就发布？有舆论认为，条例是法律概念，而章程主要是学校内部管理规章。其实，深大条例从其涉及的内容看，就是大学章程。我国所有大学的章程，都应该纳入立法程序。北大等高校的章程，按照目前的程序制订、发布，很难成为大学依法治校的宪章。

　　在国外，大学章程的制定，通常有两种途径，一是学校获得办学自主权（特许）之后，由学校理事会制定，是大学依法自主办学的法律依据；另一途径是，由大学举办者所在立法机构立法，明确举办者和办学者、教育者、受教育者的权责。对于尚未获得充分办学自主权的大学而言，通常适合采取后一种途径，因为作为校方，在未获自主办学授权时，是很难要求举办者给予学校办学自主权的。

　　我国大学就属于后一种情况，目前，我国的大学并没有充分的办学自主权，虽然1999年施行的《高等教育法》明确规定大学有7项办学自主权，但这些自主权至今没有落实到大学身上。2010年颁布的国家教育规划纲要和十八届三中全会《决定》，都重申要推进教育管办评分离的改革，落实和扩大学校办学自主权。而制定大学章程，被视为落实学校办学自主权，建立现代大学制度的重要内容。

　　只有通过立法程序制定大学章程，才能有效界定举办者和学校的关系，对于政府出资举办的公立大学来说，尤其如此。在政府与学校关系方面，必须通过立法的方式，明确政府有哪些权力，学校有哪些权利，政府部门不得越权侵犯学校的权利，学校的权利被侵犯，可以通过法律途径救济。由学校自己制定、再提交给政府部门审批的章程，通常只是对目前行政治校框架的进一步确认，而不是打破原有权力结构进行重构。在学校内部治理方面，当前，大学内部行政权掌控着教育权、学术权，教育和学术事务都由行政一把抓，要改变这一情况，也需要开门立法加以解决。

　　概而言之，国立高校的大学章程应由全国人大讨论、审议，省立高校的大学章程应由地方人大讨论、审议，私立高校的大学章程则由私立高校举办者所在地地方人大讨论、审议，如此，大学章程才是具有法律效力的大学宪章，所有与大学办学相关的机构、人员，都必须遵守。而制定大学章程的过程，也是推进教育去行政化改革，建立大学自主办学主体地位的过程。由此希望深圳大学条例能切实纳入立法程序，其确定的政府和学校的关系，学校内部行政、教育和学术的关系，也能给我国其他高校建立现代学校制度做出示范。

　　（作者为知名教育学者）