我国第一部专项高校立法——《深圳大学条例》目前已完成起草工作,并拟提交市人大常委会立法。据称,此次立法是要厘清政府在高校行政权力的边界,最大限度实现深圳大学招生、学科设置、经费开支、人事招聘和待遇等依法独立高效运行。
与此同时,教育部核准发布了北大、清华等9所高校章程。根据北大章程,该校首次创设监察委员会。该委员会对学校机构及人员具有检查权、调查权、建议权、处分权。
为何深圳大学条例要通过立法程序,而北大等高校的章程却只是学校内部起草,提交主管部门核准就发布?有舆论认为,条例是法律概念,而章程主要是学校内部管理规章。其实,深大条例从其涉及的内容看,就是大学章程。我国所有大学的章程,都应该纳入立法程序。北大等高校的章程,按照目前的程序制订、发布,很难成为大学依法治校的宪章。
在国外,大学章程的制定,通常有两种途径,一是学校获得办学自主权(特许)之后,由学校理事会制定,是大学依法自主办学的法律依据;另一途径是,由大学举办者所在立法机构立法,明确举办者和办学者、教育者、受教育者的权责。对于尚未获得充分办学自主权的大学而言,通常适合采取后一种途径,因为作为校方,在未获自主办学授权时,是很难要求举办者给予学校办学自主权的。
我国大学就属于后一种情况,目前,我国的大学并没有充分的办学自主权,虽然1999年施行的《高等教育法》明确规定大学有7项办学自主权,但这些自主权至今没有落实到大学身上。2010年颁布的国家教育规划纲要和十八届三中全会《决定》,都重申要推进教育管办评分离的改革,落实和扩大学校办学自主权。而制定大学章程,被视为落实学校办学自主权,建立现代大学制度的重要内容。
只有通过立法程序制定大学章程,才能有效界定举办者和学校的关系,对于政府出资举办的公立大学来说,尤其如此。在政府与学校关系方面,必须通过立法的方式,明确政府有哪些权力,学校有哪些权利,政府部门不得越权侵犯学校的权利,学校的权利被侵犯,可以通过法律途径救济。由学校自己制定、再提交给政府部门审批的章程,通常只是对目前行政治校框架的进一步确认,而不是打破原有权力结构进行重构。在学校内部治理方面,当前,大学内部行政权掌控着教育权、学术权,教育和学术事务都由行政一把抓,要改变这一情况,也需要开门立法加以解决。
概而言之,国立高校的大学章程应由全国人大讨论、审议,省立高校的大学章程应由地方人大讨论、审议,私立高校的大学章程则由私立高校举办者所在地地方人大讨论、审议,如此,大学章程才是具有法律效力的大学宪章,所有与大学办学相关的机构、人员,都必须遵守。而制定大学章程的过程,也是推进教育去行政化改革,建立大学自主办学主体地位的过程。由此希望深圳大学条例能切实纳入立法程序,其确定的政府和学校的关系,学校内部行政、教育和学术的关系,也能给我国其他高校建立现代学校制度做出示范。
(作者为知名教育学者)
(责任编辑:年巍)