机构改革：纪检监察体制改革的起程

　　据报道，日前，经批准，中央纪委监察部机关进行了机构改革。整合了6个内设机构：将办公厅、监察综合室整合为办公厅；将党风政风监督室（国务院纠正行业不正之风办公室）、执法和效能监督室整合为党风政风监督室（国务院纠正行业不正之风办公室）；将预防腐败室（国家预防腐败局办公室）、外事局整合为国际合作局（国家预防腐败局办公室）。新设了3个内设机构：新设2个纪检监察室；新设纪检监察干部监督室。重新组建了2个内设机构：在干部室基础上组建了组织部；在宣传教育室基础上组建了宣传部。本次机构改革力度是近年来所少有的，是改革开放以来中央纪委监察部运行机制的一次大变革，其影响力将是深远的。

　　其实，自党的十八大以来，中央纪委和地方纪委已经根据“转职能、转方式、转作风”的要求，对内部机构进行了个别调整。比如，2013年7月，中央纪委增设两个办案机构，对其他有关专业部门适当进行合并，负责具体查办案件的纪检监察室由8个增至10个，党风廉政建设室与纠风室合并成立“党风政风监督室”，执法监察室和绩效管理监察室合并成立“执法和效能监督室”。

　　本次中央纪委监察部所进行的机构改革是对前期实践探索的进一步推进，更是对推进反腐败体制机制改革要求的制度回应。机构改革所要解决的，不仅是内部机构本身的具体运作和协调问题，而且是纪检监察职能的重新配置和优化的问题。

　　从改革实践来看，转变职能是机构改革的基础和核心，机构改革是职能转变的表现和条件。只进行机构改革，而不进行职能转化，那么机构改革将会成为了无本之木、无源之水，甚至沦为形式主义，陷入扩张——压缩——一再扩张——再压缩的困境。只提倡职能转变，而不进行机构改革，那么职能转变将失去工作依托和抓手，无法产生工作实效，更无法为新职能提供组织保障。此次，中央纪委监察部的机构改革基本遵循了“同类职能相合并”的原则，该合并的合并，该加强的加强，既重视大部制运行，又兼顾专业化要求。从表面上看，中央纪委监察部机构改革是相关机构的增设和合并，似乎只是机构的调整和人员的调换，并没有增加编制，但不是简单的合并，而是整合，其实质是对纪检监察职能转变的回应和深化，产生要素重组后的协同效应。

　　中央纪委监察部的机构改革旨在实现“两个强化”的工作目标，即强化办案力量和强化内部监督。在强化办案力量方面，新设2个纪检监察室，增加办案队伍和力量投入。此举旨在贯彻坚持“老虎”、“苍蝇”一起打的反腐策略，把坚决遏制腐败蔓延势头作为重要任务，以零容忍态度惩治腐败。经本次调整，纪检监察一室主要联系中直、政法和宣传口等单位，二室、三室主要联系国务院部门和其他相关单位，纪检监察四室主要对接金融口的单位，五室主要对接国资委和央企。从这个调整可以看出，中央纪委要实现对党政机关、企事业单位的办案“全覆盖”，把这些机关和单位全部办案视野。由此，中央纪委办案力量将实现专门化，更加聚焦纪检监察机关的主业和主责，突出执纪和问责职能。

　　在强化内部监督方面，新设纪检监察干部监督室，加强对纪检监察系统干部行为的监督和管理。中央纪委三次全会强调：“信任不能代替监督。对纪检监察干部要严格要求、严格监督、严格管理，对违纪违法行为零容忍。”此举旨在按照“打铁还需自身硬”的要求，探索破解“如何监督监督者”的难题，着力提高党风廉政建设工作的公信力。从创新思路来看，中央纪委监察部希望在保持当前权力制约体制基本不变的情况下，通过自我约束、自我管理来解决“监督监督者”的问题。纪检监察干部监督室相当于是纪委内部的“纪委”，为了发挥这个机构的内部监督作用，避免沦为一个摆设，必须提升其工作的权威性和独立性。一个设计思路是吸纳中央纪委监察部特邀监察员、廉政专家、民主党派人士作为这个机构的兼职人员，根据工作需要邀请他们参与监督具体的案件调查。对相关人员的调查，应实行回避制度，异地抽调人员开展调查。

　　机构改革是纪检体制改革网络中的关键一环。迈出这一步，表明中央纪委监察部已全面启动纪检体制改革的顶层设计，这将为党风廉政建设和反腐败工作奠定基础，为“转职能、转方式、转作风”提供组织动力和制度依托。各级纪检监察机构将会呈现出新的形象和面貌，其责任将更加明确、任务将更加清晰、主业将更加聚焦，纪检监察机构科学化、独立化、有效化运作的特点将更加突出，一个新的纪检监察体制将呼之欲出。虽然机构改革无法从根源上解决长期困扰纪检监察机关而又得不到切实解决的体制性机制性症结，但随着各项改革的推进，改革实践和探索成果将为党内法规甚至党章的突破寻求到经验支持，进一步撬动整个政治体制改革。（作者系北京大学廉政建设研究中心副主任）