今年全国两会期间，多位代表委员围绕制定金融法建言献策。全国人大常委会工作报告也明确指出，今年将围绕健全社会主义市场经济法律制度，制定金融法、民营经济促进法等。这与党的二十届三中全会的相关决策部署一脉相承。

金融是现代经济的核心，其内容丰富，体系庞大。推动金融高质量发展，加快建设金融强国，必然需要法治提供有力支撑。近30年来，我国不断完善金融法律体系建设。在金融组织法方面，由于金融机构属于特殊企业，施行牌照准入管理，故对其制定了特殊的资本规则和行为规则，比如目前实施的商业银行法等。在金融规制法方面，既包括政府对金融活动进行监管的法律，如银行业监督管理法，也包括政府实施金融相关行为的法律，如中国人民银行法，这些都属于典型的公法。在金融交易法方面，主要涉及金融机构、金融客户之间开展买卖活动的规范，属于典型的私法。在传统上，为了便于认识和执行，我国通常采用行业立法的模式，即在一部单行法中兼容上述三类规范。典型如证券法，其涵盖了“证券交易”“证券公司”“证券监督管理机构”等章节。

从党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）的相关表述看，制定金融法与强化金融监管的相关内容在一起。因此，笔者认为，政策基调并不是要制定统管一切的金融法，其主要是作为金融监管的法制载体，不包括一般的金融交易规则、金融组织规则，更不宜纳入金融活动中常见的其他民商事活动的相关法律规则。而且，即便是基于监管法的定位，拟制定的金融法也宜以总则性质的监管规范为主，而无需为了规模从各部门法中“抽调”具体监管规则。

从空间维度看，具体的金融机构治理标准、行为规范、基础设施规范、风险防范规则、执法规范等仍需由相应的法律法规来承载，以做到实事求是、对症施策，避免“多鞋一码”。目前，我国金融市场仍然是以分业经营、分业监管为主的格局。在部委层面，中国人民银行、国家金融监督管理总局、中国证券监督管理委员会处于并立状态。国家金融监督管理总局内部也设立了多个银行监管司和保险监管司。这符合金融市场发展规律和监管实际需求。

从《决定》本身看，“深化金融体制改革”部分也对中国人民银行法、证券法提出了具体的要求与期待，比如“加快完善中央银行制度，畅通货币政策传导机制”“强化上市公司监管和退市制度”“完善大股东、实际控制人行为规范约束机制”。无论是从立法的科学性、体系性出发，还是从便于各方守法、执法的角度看，这些单行法更适宜保持自有体系的完整，继续践行原有的融组织、交易和监管规则于一法的道路。与此同时，如果中国人民银行法、证券法不成为拟制定的金融法的一部分的话，保险法、商业银行法等金融领域的其他法律也没有必要整体或拆散后纳入金融法。

相关立法动态也佐证了这一点。2024年11月，中国人民银行行长代表国务院向全国人大常委会作报告时表示：“做好金融法起草工作，配合全国人大常委会推进金融稳定法、反洗钱法后续审议工作。推动加快制定修订中国人民银行法、商业银行法、证券投资基金法、国有金融资本管理条例等法律法规。”今年的全国人大常委会工作报告在谈到高质量推进立法工作时，也提到制定金融稳定法、修改银行业监督管理法。可见，金融法和诸多已有的以及未出台的金融法律法规，如金融稳定法，正处于有序分步推进的过程中。

从时间维度看，金融法和分则性的具体金融法律规范相对独立，可以保持金融法的稳定性和权威性。为了适应实际需求，金融领域的法律规范，特别是监管规范变动频率一般较高。如果金融法承载内容过多、修改太频繁，并无太大必要。总之，笔者认为，拟制定的金融法中更为统括、指引的监管规则和单行法中更为具体、细致的规则可以并行不悖，分别发挥作用，从而更好地发挥制度协同作用，促进金融法治建设。

（作者系南京大学法学院教授）