公共政策是公共组织在特定情境中制定的一组相互关联的决策,是含有价值偏好、行动目标、治理工具的制度安排。在很长一段时间,政策往往被视为政治系统的输出结果,学界主要关心“政策如何形成”,聚焦不同利益群体的博弈过程。然而,政策制定不仅发生于当下的政策环境,还受制于过去政策的反作用。20世纪90年代以来,政策科学研究开始将“政策”视为自变量,关注一项政策如何影响未来的政策制定,形成了政策反馈的理论建构。
政策反馈理论认为,政策不仅是政治系统输出的产物,也是重塑政治系统的媒介,相关研究要专注于勾勒“政策影响政治,政治影响政策”的变迁全景。根据政策对象的差异性,政策反馈可以作用于行政组织、利益集团、社会公众三类群体,主要包括资源效应与解释效应两种影响机制。从结果上看,政策反馈有正反馈与负反馈两种类型,前者指原政策在既定轨道前行,呈现维持或扩张的发展态势,后者指政策效果偏离预定轨道,决策者采取调整或终结等策略。
政策反馈理论把“时间”因素带入政策过程研究,致力于阐释政策变迁的动力,可为解析基层韧性治理的模式转换提供理论借鉴。根据该理论,公共政策不仅是政治进程的结果,也会通过影响关键群体的政治参与和偏好,进而重塑政治环境。随着时间的推移,一项政策实施的正反馈效应占主导地位时,带来收益递增,该项干预措施就会自我强化。一项政策干预得到多方肯定,形成良好的“政策形象”,决策者继续沿用现行政策路线,实行“精耕细作”,同时进一步细化政策安排,扩大联盟力量,最终形成稳定的政策叙事。一项政策干预实施的时间越长,其产生的“锚定效应”越显著,就会形成“路径依赖”,使其他治理模式很难被启用。如果负反馈占主导地位,导致政治、经济或社会回报递减,政策形象就会负面化。一种治理方式不能解决棘手问题,就为探索新模式提供了动力。数字技术的普及应用,极大地便利了信息传输和共享,居民可及时获取问题信息,故基层韧性治理的问题场景处于动态变化之中。这就要求决策者提升回应性,及时调整治理模式,避免持续的负反馈效应引发系统性风险。