靳乐山 段彦淮

　　[摘要]中国生态保护补偿可分为政府补偿和市场补偿两大类。政府补偿是中国生态保护补偿的主体，又可以从不同角度进行分类。从补偿资金的流向，可以把政府补偿分为纵向补偿和横向补偿；从补偿对象的性质，可以把政府补偿分为分类补偿和综合补偿。中国生态保护补偿范围不断扩展，补偿力度逐年加大，补偿方式趋于多样，生态保护补偿法治化进程进展迅速。预计中国生态保护补偿资金投入仍将不断增多，地方财政投入补偿资金占比将逐年增高，市场化生态保护补偿创新有更大空间。

　　[关键词] 生态保护补偿；纵向补偿；横向补偿；政府补偿；市场补偿

　　[中图分类号] D63 [文献标识码] A [文章编号] 1674-7453（2024）10-0055-09

　　党的二十届三中全会指出，“推进生态综合补偿，健全横向生态保护补偿机制，统筹推进生态环境损害赔偿”。此前，我国于2024年4月发布《生态保护补偿条例》，标志中国生态保护补偿法治化进程取得重要进展。

　　中国生态保护补偿经历多年的政策和实践探索发展，产生出多种类型的补偿形式。其中，《生态保护补偿条例》列举了生态保护补偿的三种主要机制类型，即财政纵向补偿、地区间横向补偿和市场机制补偿。同时，把以下重要生态要素保护补偿称为分类补偿，包括森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地和水生生物资源及陆生野生动植物资源的保护补偿。此外，我国在2021年9月发布的《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》，要求“有效市场和有为政府更好结合、分类补偿与综合补偿统筹兼顾、纵向补偿与横向补偿协调推进”。

　　生态保护补偿的众多形式之间是什么关系？如何科学划分生态保护补偿的类型？本文试分析中国生态保护补偿的不同类型及其之间的关系，并在此基础上梳理主要类型生态保护补偿的发展，最后提出中国生态保护补偿发展的问题、政策建议及展望。

　　一、中国生态保护补偿的分类

　　中国生态保护补偿首先可以按照补偿主体分为两大类，即政府补偿和市场补偿，这是生态保护补偿的一级分类。政府补偿是政府出资的保护补偿，政府代表一定范围内广大受益者对按照规定或者约定开展生态保护的单位和个人予以补偿。市场补偿是企业等社会力量出资的保护补偿，一般是由生态环境保护的直接受益者对生态环境保护者予以补偿。中国生态保护补偿是以政府为主导的，在各级政府推动下创新出多种多样的生态保护补偿类型。中国也鼓励企业、社会组织和个人积极参与市场补偿。

　　（一）政府补偿的类型划分

　　中国创新实施了多种多样的生态保护政府补偿类型。根据补偿资金的流动方向，可以把政府补偿分为纵向补偿和横向补偿；也可以根据补偿对象的单一或综合，把政府补偿分为分类补偿和综合补偿（见表1）。

　　纵向补偿是补偿资金从上一级政府逐级拨付到下一级政府，直至到最终受偿方的补偿类型。例如国家级公益林补偿就是中央政府资金拨付到省级政府，再到市县级政府，最终到林农的纵向补偿。横向补偿是平级政府之间的补偿，最典型的例子是在流域上下游生态补偿中，下游地区政府拨付补偿资金给上游地区政府，作为对上游地区提供高质量流域服务的补偿。

　　从另外一个角度，政府补偿又可以分为分类补偿和综合补偿。分类补偿是按照生态环境要素分门别类地补偿，2024年公布的《生态保护补偿条例》中列举了中国目前重点实施的八类分类补偿，分别是森林生态保护补偿、草原生态保护补偿、湿地生态保护补偿、荒漠生态保护补偿、海洋生态保护补偿、水流生态保护补偿、耕地生态保护补偿、水生生物资源和陆生野生动植物资源保护补偿。分类补偿有时也称为要素补偿或者领域补偿。综合补偿是按照区域开展的补偿，该区域因为其生态重要性而得到补偿，区域内通常有多种生态环境要素，如森林、湿地和水流等。综合补偿有时也称为区域补偿。目前，中国主要的综合补偿项目是国家重点生态功能区转移支付以及流域上下游各类横向补偿。中国分类补偿机制相对比较成熟，综合补偿机制启动晚、发展缓、任务重，因而党的二十届三中全会明确要求推进生态综合补偿。

　　把以上两个分类方法结合起来，就可以得到表1。如表1所示，纵向补偿中的分类补偿，目前有八类主要的分类补偿，纵向补偿中的综合补偿，目前主要有国家级重点生态功能区转移支付、生态保护红线生态补偿以及自然保护地（国家公园等）生态补偿。横向补偿以综合补偿为主。目前横向补偿中的分类补偿只有森林覆盖率指标交易。横向补偿中的综合补偿，目前有流域横向生态补偿、跨流域调水工程水源地和受水区生态补偿、大气区域生态补偿，具体补偿形式除资金补偿外，还有共建园区、对口协作、人才培训、产业转移等多种形式。

　　（二）市场补偿的类型划分

　　不是政府出资的生态补偿都可以归为市场化、多元化补偿范畴，简称市场补偿。

　　2018年，国家发展改革委等九部委制定的《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》界定以下机制为市场化、多元化生态保护补偿，即资源开发补偿、排污权交易、用水权交易、碳排放权交易、碳汇交易、生态产业、绿色标识、绿色采购、绿色金融、绿色利益分享机制等九类。

　　2024年公布的《生态保护补偿条例》，在第四章市场机制补偿中列举了市场补偿的4种形式，包括企业、公益组织等社会力量购买生态产品和服务；碳排放交易、排污权交易、用水权交易、碳汇交易；生态产业；市场化运作的生态保护补偿基金。《生态保护补偿条例》将绿色认证、绿色采购、绿色金融等作为生态保护补偿的配套政策。

　　市场补偿首先可以划分为利用市场和创建市场两类补偿类型。利用市场是利用已有的市场开展市场化生态补偿。创建市场是在没有此类市场的情况下创建市场来开展市场化生态补偿。利用市场类型又可以进一步分为利用商品市场、利用服务市场、利用要素市场三种类型。创建市场类型也可以进一步分为国内市场和国际市场两类（见表2）。

　　二、中国生态保护补偿的发展

　　自1999年启动退耕还林工程、实施大规模生态保护补偿项目以来，中国已经有25年的生态保护补偿探索与实践。在这一过程中，中国生态保护补偿的补偿范围不断扩展，补偿力度逐年加大，补偿方式趋于多样，生态保护补偿法治化进程进展迅速。

　　（一）补偿范围不断扩展

　　中国生态保护补偿从最早的森林补偿（1999年）开始，逐步扩展到草原生态保护补偿（2003年开始的退牧还草和2011年开始的草原保护补助奖励机制），到流域生态保护补偿（2005年）、水源区等水流生态保护补偿（2005年）、区域综合补偿（2008年开始的重点生态功能区转移支付）、海洋生态保护补偿（2010年山东、厦门等地试点）、荒漠生态保护补偿（2013年）、湿地生态保护补偿（2014年）、耕地生态保护补偿（2016年）、水生生物资源养护补偿（2020年），目前，中国生态保护补偿已经覆盖8个领域2类区域。

　　森林和草原是陆地最重要的两个自然生态系统，覆盖范围广、生态重要性强，所以中国最早建立生态保护补偿机制是从森林和草原开始的。

　　中国高度重视森林保护，从20世纪90年代以来开始大量使用多种经济手段促进森林生态保护。《中华人民共和国森林法》（1998年修订）第八条明确规定森林生态效益补偿基金制度：“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理”。《中华人民共和国森林法》（2019年修订）第七条进一步规定“国家建立森林生态效益补偿制度，加大公益林保护支持力度”。

　　2001年，中国开始实施森林生态效益补助试点，财政部曾发布《森林生态效益补助资金管理办法（暂行）》。2004年，财政部和原国家林业局制定《中央森林生态效益补偿基金管理办法》，正式开始建立中央财政森林生态效益补偿基金，并随后更新修订为《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》。2014年财政部和原国家林业局制定的《中央财政林业补助资金管理办法》第三章、2016年财政部和原国家林业局印发的《林业改革发展资金管理办法》第二章、2020年财政部和国家林草局印发的《林业改革发展资金管理办法》第七条，都进一步对森林生态效益补偿作出专门规定。国家级公益林的补偿标准从最初的5元/年/亩，逐步提高到16元/年/亩（集体和个人所有公益林）。截至2021年，全国已有13.39亿亩国家级公益林纳入补偿范围，其中，国有的国家级公益林5.87亿亩，非国有国家级公益林7.52亿亩。2021年，中央财政安排森林生态效益补偿资金178.91亿元。[1]目前，中央财政年度安排包括森林生态效益补偿资金在内的森林生态保护补偿资金共计300多亿元。[2]

　　除了公益林生态保护补偿以外，中国实行天然林全面保护制度，中央政府对天然林保护主体给予补偿。2014年，中央财政设立天然林停伐补助资金，在2014年黑龙江重点国有林区停止天然林商业性采伐试点的基础上，分三步走全面停止天然林商业性采伐，2015年全面停止内蒙古、吉林等重点国有林区商业性采伐，2016年全面停止非天然林资源保护工程区国有林场天然林商业性采伐，2017年实现全面停止全国天然林商业性采伐并给予补助。

　　有的地方政府对于限制采伐的重点区位商品林的抚育管理给予一定补偿。中国森林保护成效显著，森林覆盖率已经从改革开放初1978年的12%，[3]提高到2023年的24%。[4]全国25.78亿亩天然林得到全面保护。[5]

　　草原方面，从2003年开始实施的退牧还草工程推动了草原生态保护。2011年国务院发布《关于促进牧区又好又快发展的若干意见》（国发〔2011〕17号），明确在草原牧区实行“生产生态有机结合、生态优先”的发展方针，要求建立草原生态保护补助奖励机制。从2011年开始，中国开始实施第一轮草原生态保护补助奖励机制（2011—2015年），中央财政每年拿出136亿元在主要草原省区全面建立草原生态保护补助奖励机制。其中，禁牧补助标准为6元/亩，草畜平衡奖励标准为1.5元/亩。2016年开始的第二轮草原生态保护补助奖励机制（2016—2020年），将补偿范围从原来的13个省份的268个县，扩大到14个省份的273个县，补偿标准也有所提高，禁牧补助标准为7.5元/亩，草畜平衡奖励标准为2.5元/亩。目前实施的第三轮草原生态保护补助奖励机制（2021—2025年）延续了第二轮补偿政策，继续并扩大对牧民草畜平衡和禁牧实施补助奖励。目前中央财政年度安排草原生态保护补偿资金187.6亿元。[6]

　　中国草原保护成效显著，草原退化面积已经从2000年的90%减少到2021年的70%，草原综合植被盖度从2011年的51%提高到2020年的56%，重点天然草原牲畜超载率从2011年的28%逐年下降到2020年的10%。[7]草原生态保护补偿机制发挥了积极作用。

　　从2003年开始实施的退牧还草工程算起，中国草原生态保护补偿经历了20多年的政策探索和制度建设过程，尤其是2011开始实施的草原生态保护补助奖励机制，已经成为中国草原生态保护的重要制度和牧民收入的重要来源，对促进草原牧区又好又快发展起到了重要作用。

　　森林和草原生态补偿实施后，中国陆续在流域、重点生态功能区、海洋、荒漠、湿地、耕地、水生生物资源等领域开展了生态保护补偿的探索和实践，将生态保护补偿扩大到8个主要领域和重要生态功能区域，使中国成为世界上生态补偿覆盖领域最全的国家。

　　（二）补偿力度逐年加大

　　中国生态保护补偿的资金投入量逐年增长，据不完全统计，2022年中国中央财政生态保护补偿资金投入近2000亿元/年，中国地方政府生态保护补偿资金投入约1000亿元/年。[8]退耕还林还草工程是世界上规模最大、历时最长的生态保护补偿项目之一，国家出资购买农户坡耕地转换为林地草地，从而减少水土流失的生态系统服务。1999年以来，中国先后开展了两轮大规模退耕还林还草，中央累计投入5700多亿元，在全国25个省（区、市）和新疆生产建设兵团的1.58亿农民直接参与工程建设，[9]成为世界上最大的单项生态保护与修复工程。目前，中国的公益林补偿每年中央财政投入181亿元，[10]草原生态保护补奖机制每年投入187亿元。[11]从2013年到2023年，重点生态功能区转移支付资金，从423亿元增加到1091亿元，累计投入7900亿元。[12]如此规模的生态保护补偿资金投入力度，在世界上是绝无仅有的。[13]目前，尚未建立完善的生态保护补偿统计体系，作者从各级政府官网中新闻报道统计了中央财政生态保护补偿资金投入（见图1）。

　　（三）补偿方式趋于多样

　　中国生态保护补偿最初以资金补偿为主，之后不断丰富补偿方式，创新出共建园区、对口协作、产业转移、人才培训等多种补偿方式。

　　共建园区的方式，通常是流域上下游为了保护流域水质水量水生态，流域下游为上游提供位于下游的工业园区，以便上游在该工业园区招商引资，为上游创造税收，同时避免了这些企业在上游可能对流域水质水量水生态造成的破坏。类似的补偿方式在浙江和四川等地得以应用，在园区共建共享的具体模式上有不同设计。有些案例中，园区是上下游共建的，下游政府承担更大的建设园区成本，但是上游政府获得更大份额的园区税收，以此作为下游补偿上游的方式。在另外一些案例中，园区是下游政府在现有建成的位于下游的产业园区中开辟出一个小的子园区，供上游招商引资，税收归上游所有。实践证明，共建园区是构建地区间横向生态补偿机制的有效方式之一。

　　对口协作通常发生在调水工程水源区和受水区地方政府之间。例如，南水北调工程中线水源地和受水区之间的对口协作自2014年开始展开。该项对口协作中，水源区和受水区以一区（县）对一县（区）的方式进行，受水区的区县向水源区的区县提供从资金、项目、人才培训等多方面多形式的补偿，对水源区区县提供生态产业、环保设施、公共服务、科技转化、经贸合作和人力资源开发等多方面的支持。

　　产业转移和人才培训。新安江流域横向生态补偿在2012年开展的前三轮试点基础上，上下游皖浙两省从单一资金补偿，过渡到目前多元补偿方式。2023年两省签署《共同建设新安江—千岛湖生态保护补偿样板区协议》，约定浙皖两省在多个产业展开协作，加强上下游产业人才合作。下游每年通过“浙皖合作十件事”，协助上游提升生态环境保护能力。两省联合开展一系列政策体制机制创新，联合打造文旅品牌，通过合作办学校、办医院等方式，深化上下游地区教育、医疗、养老合作，鼓励上下游地区机关、园区、学校、医院等通过互派挂职、双向交流的方式，实现干部和人才交流合作，分类谋划一大批产业对接合作项目，围绕新一代信息技术、智能制造等九大产业，下游持续赴上游开展各类项目签约投资，投资额不断增长。[14]

　　（四）法治化进程居于前列

　　虽然20世纪80年代其他国家就开始出现一些类似中国生态保护补偿的生态系统服务付费项目，如法国的毕磊矿泉水水源地保护付费项目、美国联邦政府的休耕补偿项目以及纽约市的水源地补偿项目，但是各国生态保护补偿立法进程缓慢。目前，世界上国家层面开展生态保护补偿的少数几个国家，都还没有对生态保护补偿或生态系统付费的全面立法。例如，中美洲有的国家1996年开始在全国范围内开展森林生态效益补偿，少量针对流域补偿的法规，主要是森林法中的森林生态保护补偿条款。有的亚洲国家2008年开始实施森林环境服务付费项目，制定了全国性的政策条例，主要针对森林生态系统环境服务付费。有的南美洲国家2014年通过了一个《生态系统服务付费分配法案》，但是，其中央政府并不提供生态保护补偿资金，不参与生态保护补偿具体实施。欧盟的共同农业政策（CAP）对农业环境保护实施中，虽然有生态保护补偿措施，但是主要限于农业部门。中国开始生态保护补偿的时间虽然不长，却是世界上较早在国家层面对众多领域开展生态保护补偿全面立法的国家。[15]

　　三、问题、建议及展望

　　（一）问题

　　中国生态保护补偿在快速发展中也存在一些问题，主要包括以下方面。

　　一是有些纵向生态保护补偿项目中补偿标准偏低。例如，国家公益林补偿针对国家级集体或个人所有公益林的补偿标准是16元/年/亩，该标准明显低于大部分地区农户保护公益林的机会成本，使得公益林所有者因保护森林而遭受明显损失。虽然有些地方政府在其地域范围内把该标准提高到23元或更高，但是大部分地区仍维持这个较低的标准。

　　二是有些横向生态补偿机制建立起来的交易成本较高。横向生态补偿机制的建立，依赖于补偿双方的沟通、协商、谈判。在《生态保护补偿条例》出台前，由于没有明确的法律规定要求上下游建立流域横向生态保护补偿，所以上下游协商的时间较长，谈判的效率较低，妨碍了有些流域横向生态保护补偿机制的建立。

　　三是市场化生态保护补偿机制发育迟缓。虽然中国已经出现了诸如水基金、森林碳汇交易、用水权交易等市场化补偿机制，但是从资金量、普及度和影响力等方面，市场化生态保护补偿机制的潜力远远没有发挥出来。

　　（二）政策建议

　　针对中国生态保护补偿发展中存在的问题，提出如下政策建议。

　　一是适度提高有些纵向生态保护补偿项目的补偿标准，尽量使保护生态环境的保护者不因保护环境而受损。尽管保护生态环境的机会成本会因人而异，但是当补偿标准远远低于大多数保护者保护环境的机会成本的时候，说明该补偿标准应该适度逐步调高。

　　二是《生态保护补偿条例》的出台为降低建立横向生态保护补偿的交易成本创造了条件，要使这种可能性变为现实性，仍需要依据相关精神细化横向生态保护补偿机制建立的程序化细则，使其具有更强的可操作性，降低协商成本，提供谈判效率。

　　三是为了鼓励生态保护补偿用政府补偿和市场补偿两种方式，使中国生态保护补偿行稳致远，有必要创造更加宽松的市场制度环境，使企业等社会力量有更高的积极性参与到生态保护补偿中。有必要充分发挥生态保护补偿基金的作用，出台细则和方案，鼓励企业、社会组织和个人投入到生态保护补偿机制建设中。

　　（三）展望

　　中国生态保护补偿的重要特征之一是政府主导，政府财政资金是生态保护补偿的主要来源，这种格局短期内不会改变。中国经济社会发展已经进入高质量发展阶段，生态文明建设是国家“五位一体”总体布局的重要组成部分。绿色发展是高质量发展的底色，新质生产力本身就是绿色生产力。《生态保护补偿条例》第四条要求各级政府“将生态保护补偿工作纳入国民经济和社会发展规划，构建稳定的生态保护补偿资金投入机制。县级以上人民政府依法可以通过多种方式拓宽生态保护补偿资金渠道”。在中国经济社会高质量发展的阶段，人民群众对良好生态和优美环境的需求日益增强。国家回应人民需求，不断加强生态文明建设，作为生态文明建设八项制度之一的生态保护补偿制度日趋完善，并随着《生态保护补偿条例》的发布进入法治化进程。

　　生态保护补偿前期阶段，中央财政投入资金占生态保护补偿总资金量的大部分，[16]起到了很好的引导作用。随着森林、草原、重点生态功能区等国家级生态保护补偿政策项目逐渐成熟完善，预计中央财政生态补偿资金占比将会下降，地方财政生态补偿资金占比将会上升，中央在生态保护补偿投入方面对地方的引导作用将逐步显现（见图2）。

　　与此同时，《生态保护补偿条例》鼓励社会资金建立市场化运作的生态保护补偿基金，打开了市场补偿创新空间，企业等社会力量生态补偿资金投入将逐渐增多。目前中国已经有水基金、碳汇交易、用水权交易等市场化生态保护补偿的实践探索，将来中国生态保护补偿的更多创新机制可望发生在市场机制补偿领域。

　　[基金项目] 国家社会科学基金重大项目“研究阐释党的二十大精神”（23ZDA105）。

　　[作者简介] 靳乐山，中国生态补偿政策研究中心执行主任，中国农业大学人文与发展学院教授，博士生导师。段彦淮，中国农业大学人文与发展学院区域经济学博士生。

　　[参考文献]

　　[1]“关于进一步加强生态公益林建设的提案”复文(2021年第1211号(资源环境130号))[EB/OL].国家林业和草原局网站,https://www.forestry.gov.cn/main/4862/20211118/160319519752802.html

　　[2]我国建立了森林生态效益补偿制度,年度安排中央财政资金300多亿元[EB/OL].光明网百家号,https://m.gmw.cn/baijia/2022-09/22/36042053.html

　　[3]董峻,绿色的奇迹——改革开放40年变迁系列述评生态篇[EB/OL].中国政府网,https://www.gov.cn/xinwen/2018-12/07/content_5346733.htm

　　[4]国土绿化重点调整 森林面积与质量并重[EB/OL].国家林业和草原局网站,https://www.forestry.gov.cn/c/www/zhzs/528853.jhtml

　　[5]中国这十年:生态面貌及状况不断向好 林草建设交出优异答卷[EB/OL].人民网,http://finance.people.com.cn/n1/2022/0919/c1004-32529382.html

　　[6][11]“关于加强草原保护,完善生态补奖政策的提案”复文(2021年第1264号(资源环境类135号))[EB/OL].国家林业和草原局网站,https://www.forestry.gov.cn/c/www/gktafw/94137.jhtml

　　[7]全国草原综合植被盖度达到56.1%[EB/OL].中国政府网,https://www.gov.cn/xinwen/2021-07/19/content_5625861.htm

　　[8]我国初步建成符合国情的生态保护补偿制度体系[EB/OL].央广网,https://news.cnr.cn/native/gd/20220922/t20220922_526017042.shtml

　　[9]中国退耕还林还草工程贡献全球绿色净增长面积4%以上[EB/OL].国家林业和草原局网站,https://www.forestry.gov.cn/main/435/20230209/170328000655596.html

　　[10]“关于完善森林生态效益补偿机制的提案”复文(2022年第00899号(资源环境类066号))[EB/OL].国家林业和草原局网站,https://www.forestry.gov.cn/c/www/gktafw/55467.jhtml

　　[12]有何作用？如何补偿？国务院新闻办吹风会聚焦生态保护补偿条例[EB/OL].中国政府网,https://www.gov.cn/zhengce/202405/content_6951918.htm

　　[13][15]靳乐山,生态保护补偿,这些探索不同凡响[N].光明日报,2024-04-20.

　　[14]李俊杰,一条江,打开人们思想文化空间——新安江生态补偿机制调查[N].人民日报,2023-08-30.

　　[16]“十三五”期间中央安排生态保护补偿资金近2000亿[EB/OL].央视网,https://news.cctv.com/2022/09/22/ARTIY3zp1p0SINU7MTVksUmW220922.shtml