刘帅 张昊
[摘要]为明确数字赋能对政府治理的影响机制，选取2015-2021年中国31个省（区、市）的数据，分析数字赋能对政府治理效能的影响。研究结论表明：数字赋能对政府治理效能有较强的带动作用；数字赋能可以通过改善数字基础设施、扩大数字发展群体、改进数字政务服务三种渠道推动政府治理效能的提升；数字赋能对东部地区政府治理效能提升的影响最为显著，其次为中部与西部。基于以上结论，从数字赋能的角度提出推动政府治理效能提升的政策建议。
[关键词]数字赋能；数字技术；数字政府；政府治理效能
[中图分类号] D63 [文献标识码] A [文章编号] 1674-7453（2024）09-0068-09
一、问题的提出
随着大数据、人工智能技术的深入应用，数字化建设以高效的变革力和驱动力，成为政府提升运行效率的重要选择。[1] 2023年2月《数字中国建设整体布局规划》指出，要提升数字化服务水平，加快推进“一件事一次办”，推进线上线下融合，加快和规范政务移动互联网应用程序管理。通过建设数字政府，政府可以更好地收集、整理、分析和利用大数据，进行更全面、准确的决策，并及时向公众提供优质的公共服务，建设数字政府已成为现代化政府发展的必然趋势。
习近平总书记在网络安全和信息化工作座谈会上指出：“古往今来，很多技术都是‘双刃剑’，一方面可以造福社会、造福人民，另一方面也可以被一些人用来损害社会公共利益和民众利益。”信息安全、隐私保护、技术变革等对政府治理的安全性与稳健性提出新的挑战。在这一过程中，如何应用数字技术赋能政府治理已成为中国政府数字化转型的关键问题。从数字赋能视角来看，数字治理是数字技术赋能政府高质量治理的现实旨归，是全球治理理念的深化与革新在实践领域中的具体体现。那么，在数字时代的背景下，数字赋能作为数字化治理工具，是否提升了政府治理效能？其影响政府治理效能的内在机理如何？梳理并回答这些问题，有利于揭示数字赋能对政府治理效能的影响机制和路径，推动治理理论与实践的融合，实现服务型政府治理的价值取向。
二、文献基础
目前，国内外关于数字赋能影响政府治理效能的相关文献主要从以下两个方面展开，一是探究影响政府治理的因素，二是关注数字技术对政府治理的作用机制。在探究政府治理影响因素方面，政府内部因素与外部资源环境是相关研究的重要落脚点，前者强调政府治理模式的转变、财政信息公开和透明度的建设对政府治理效能的正向影响，[2][3]同时也关注数字技术赋能政府治理以提升政府治理效率的关键作用。[4][5]后者则重点突出物质、人力和财政资源等外部资源环境的合理配置是消解基层政府的治理负荷，提升治理水平的重要抓手。[6]在数字技术对政府治理的作用机制方面，相关文献主要从以下三个视角进行探讨：一是技术和制度的双重调适作用，其机理是通过技术的嵌入性入场和制度的适应性护场，实现技术和制度的有机融合，为当地基层政府形成相适的治理机制；[7]二是理论演进视角和实践发展视角相结合，治理体系和治理能力的现代化进程，涵盖了数字样态在三个关键层面的转型：由流程驱动向要素驱动的转变，从事务管理向需求服务的升级，以及从垂直管理向多元参与模式的演进；[8]三是以公共价值理论为切入点，对数字化治理进行反思，通过提升政务服务的数字化效率、拓展数字化公共物品与服务的提供渠道，提升城市数字治理能力。[9]
综上所述，现有文献对数字赋能及政府治理进行了多维度的探讨，尽管取得了较为显著的成果，但未能从数字赋能视角出发，深度剖析其对政府治理效能的影响效应及内在逻辑。基于此，以我国31个省（区、市）为研究对象，充分揭示数字赋能推动政府治理效能提升的作用机制，并进一步从区域差异的维度展开分析，明晰了数字赋能提升政府治理效能的现实路径，为政府治理提供参考。
三、数字赋能提升政府治理效能的作用机理
（一）数字赋能与政府治理效能的科学内涵
目前，关于数字赋能的定义尚未达成共识，一些学者将数字赋能定义为涉及数字技术的场景重构与技能优化等关键要素的价值实现过程。[10]数字赋能可以拆分为“数字+赋能”，“数字”指的是数字化技术的应用，包括人工智能、云计算、大数据分析等，“赋能”则表示通过数字化技术的应用，能够赋予组织、个人或社会更强的能力和效能。简而言之，数字赋能本质上是一个利用数字化技术的过程，旨在提升组织或个体的作业能力、决策质量、创新能力和竞争优势。因此，数字赋能对政府治理效能的提升，指利用数字技术和信息化手段来支持和改进政府的治理能力和服务能力。但是数字赋能并不是单纯实现政务处理方式的技术性转变，其重点突出的是政府再治理过程所体现的数字化理念、数字化感知等，并将其延伸至政府建设的各个方面，实现政务处理全流程的深度再造与全面调适。例如，通过搭建“政社企”云平台，实现多元主体的再组织化，解决政府可能存在的“缺位”和“大包大揽”等问题，从而实现互动关系等政府治理体制的深层次转变，或是利用数字化技术对数字资源进行重新整排，在政府不同部门间实现决策协同化、服务闭环化等高效协调模式，其都是数字赋能政府治理的具体表现。[11]
政府的数字建设依赖数字基础设施的支撑，数字基础设施作为政府治理的重要工具显著提升了经济韧性。[12]并且，数字政府的建设要以人民为中心，[13]数字发展群体的扩大可以促使公民更多地表达意见，为政府决策提供更多的参考。同时，政府的服务质量是数字政府成功运行的重要保证。[14]其中，数字基础设施是数字发展群体的能力支撑，通过以“技术嵌入”为战略导向，构建基于组织架构、业务流程、风险识别、数据存储等一体化的政务云平台，实现政务处理的公开化和透明化，让其他参与主体实时了解政府的工作进展与决策依据，为数字发展群体的扩大提供重要支持和保障。而数字发展群体通过提供反馈、参与监督、提供创新和优化方案等行动，实现多方主体权力的有机融合，破除政府的传统管理模式，打破属地管理观念，使政府治理逻辑逐渐由“管理”向“服务”、由“条块”向“联动”转变，更好地将实现利民为本作为政府治理的最终目的。[15]具体而言，数字赋能可以通过改善数字基础设施、扩大数字发展群体及改进政务服务质量提升政府治理效能（如图1所示）。
（二）数字赋能通过数字基础设施的基础托底作用提升政府治理效能
数字基础设施为数字赋能提升政府治理效能的过程提供了物质基础和技术保障。改善数字基础设施以提升政府治理效能主要体现在以下三方面。第一，有助于缩小数字鸿沟。通过提升网络基础设施的渗透率和覆盖率，依托大数据等数字技术的政务系统为政府信息的存储、开放提供平台，能够降低政府间信息不对称所带来的潜在风险，并且保障不同群体可以均等化的享受数字政府带来的便利。[16]第二，有助于巩固脱贫成果。以数字技术为基础，解决信息不对称、资源匮乏等部分地区面临的问题，促进当地的经济发展和社会进步，从而巩固脱贫成果。[17]第三，提升区域组织间的协同能力。数字基础设施建设将社会组织、学校、政府组织等团体组织在一起，构建横跨多职能、多层级公共服务供给的协同网络，实现政社协同治理的新生态。在实际情况中，由某地区主办运营的“一网通办”政务平台通过协同联动的通办机制，实现了全区域、多领域 “一地认证、全网通办”的政务服务协同模式，助推了异地医保结算、电子户口互认等民生实事的高质量发展，上线三年办理事项达500多万件。[18]综上所述，完善数字基础设施建设水平，能够为政府提供信息和数据支持，促进政府服务的智能化和便捷化。
（三）数字赋能通过数字发展群体的互动融通作用提升政府治理效能
数字赋能的推进意味着将数字技术普惠于众，而扩大数字发展群体可以推动更多的人才、组织和社区参与到数字化建设和应用中，共同推动政府治理的现代化。一方面，数字发展群体的扩大有助于解决传统多元治理模式中弱化“用户”服务体验的难题，实现不同主体间资源整合互补的多赢局面。[19]例如，作为数字政府主要试点地区的南方某省份，在进行推动政府治理数字化改革的过程中，实现了“跨边界协作治理”的多元主体治理模式，逐步推进“政—社—企—民”多方主体合作，促进了政府治理效能的显著提升。另一方面，通过拓宽群众参与决策的平台和渠道，增强群众参与热情，在提高公民积极性的同时，可以使政府决策更具科学性。以某市为例，在“一网通办、一事联办、一窗通办”的理念指引下，建设“网上办”等智慧政务平台，大力推进线上政务服务智慧化、常态化，全面提升了民生问题处理在线申报数额，群众满意度达99%。[20]综上，通过扩大数字发展群体，能够增强公众参与度，使政府更好地与民众互动，实现政府与社会的紧密连接和共同发展，促进政府治理效能的提升。
（四）数字赋能通过数字政务服务的协调优化作用提升政府治理效能
政府通过嵌入数字技术为政务服务质量的改进注入强大动力，数字政务服务质量也是政府数字化转型的重要体现。具体影响主要体现在以下三个方面。第一，优化政府运行模式。参考政府治理数字化改革的先进经验，数字政务的处理方式能够整合多源数据，推动政务信息有效地传递，驱动政府组织模式重构及职能转变。某省在政务协同平台的逐步建设过程中，充分破除了部门壁垒，推动各部门组织体系扁平化、开放化，实现重要工作指令“指尖送达”，政府职能本位向以公众服务为中心转化，驱动政府效能的提升。[21]第二，增强与服务对象的互动。数字技术依托互联网平台构建高效的互动机制，全面实现了政务服务模式的革新，即“不跑腿、不找人、不见面”，激发全社会活力，不断提高社会各界的满意度和参与度，进而提升政府治理效能。[22]第三，改进政府公共服务质量。政府通过建立数据共享、公民参与、信息公开、行政审批四大机制能够深化数字政务对公共服务质量的影响，驱动政务透明化、闭环化，变“人找政策”为“政策找人”，实现整体联动的政府治理体系。[23]总之，通过改进数字政务服务质量，能够实现社会管理、经济调节、环境保护等多个领域的协调和优化，推动政府治理效能的提高。
四、数字赋能提升政府治理效能的影响研究
为深入考察数字赋能对政府治理效能的影响，从数字技术、数字组织和数字环境三个维度构建评价体系，对数字赋能进行衡量。[24]从政府的五大职能出发，以经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护共五个维度构建评价体系，对政府治理效能进行评价。[25][26]两者均采用熵值法进行计算。[27] 同时，以数字基础设施、数字发展群体、数字政务服务作为中介变量考察两者间的作用机制。[28]最终，选取2015—2021年我国31个省（区、市）为研究对象，讨论并实证检验了数字赋能对政府治理效能的影响及作用机制，分析结论如下：
（一）数字赋能对政府治理效能的综合影响分析
从数字赋能对政府治理效能的总体影响来看，由回归结果可知，数字赋能对政府治理效能的影响为正向显著，且该结论的稳健性已通过一系列严格检验，这说明数字赋能有助于政府治理效能的提升。《数字政府蓝皮报告（2023年）》指出，数字政府建设的重点，正逐步从“建系统”转向“谋场景”，从“技术驱动”转向“场景指引”，从“重视建设规模”转向“注重场景效果”。在现有数字政府建设过程中，部分地区仍存在信息化水平低、场景建设过剩的问题。因此，各地方政府应围绕数字化、智能化核心理念，扩大数字资源供给，打破以往横向部门和纵向层级的“信息孤岛”，将经济、市场、社会、生态环境等政府治理的核心业务集中优化，建设实施精准应对需求的统一大平台，实现“‘一站式’管理、‘多朵云’应用”的跨行业、跨层级、跨区域联动的数字政务治理模式。[29]
从数字赋能对政府治理效能的影响机制来看，检验结果显示，数字基础设施、数字发展群体、数字政务服务的系数均显著为正，这表明数字赋能可以通过改善数字基础设施、扩大数字发展群体和改进数字政务服务来促进政府治理效能的提高。具体来讲，数字基础设施的完善可以提供高速、可靠和安全的数据收集和存储能力，整合各部门的信息系统和数据资源，实现数据共享和互联互通。例如某市在促进数字基础设施建设进程中，基于IPV6等通讯地址的多道通行，实现了市、县、乡、村四级政务外网的全覆盖，建立了完备的“云内应用、云外网络”等“联动云”数字基础设施，完成约3亿次共享数据调配，避免了“信息烟囱”和重复办事。[30]数字发展群体的扩大意味着更多的数据资源可以被利用，政府能够依托数据分析与深度挖掘技术，实现决策过程的科学性与精确性。同时，大量高素质人才的集聚，包括IT、互联网、大数据等领域的专家和技术人才，为政府提供了丰富的智力支持，有助于推动政府治理方式的数字化转型。[31]政府通过建设综合性政务服务平台，可以提供全面的数字服务。将数字技术与政府治理共同赋能于不同层次主体，能够促进政府的决策效率，公民和企业可以利用互联网平台直接通过“异地通办”办理各类政务事项，促成政务服务的全流程数字化。但在数字赋能政府治理的实际建设过程中，地方政府各职能部门难以协调等，与其他层级间的信息不对称、政策响应滞后问题也依然存在，导致各种数据共享受限，政府服务质量大打折扣。面对这一问题，某地区基于“平台治理、协同治理”的核心理念，通过立法倡导 “跨组织、跨层级、跨业务、跨区域”的全面协同治理模式，实现了涉及医疗、旅行、社保等多领域的一卡通行。从整体成效来看，该地区通过实现政务的数据融通、集约建设，推动了政府治理协同和服务质量的提升。
从数字赋能对政府治理效能影响的区域差异来看，中国东、中、西部地区因其资源条件的不同，数字赋能对各地区政府治理效能的影响程度可能存在不同。将三大地区的面板数据进行回归处理，发现数字赋能对政府治理效能的影响程度表现出东部、中部、西部依次递减的趋势。东部地区在区域合作方面更为活跃，根据区域共生理论，政府治理的数字化建设并不是“单枪匹马”，通过建立区域性的一体化政务平台，如“政务服务一网通”，能够推动数字技术和信息资源的共享，使得区域政府更有效地利用数字技术进行社会管理和服务提供，从而提高治理效能。[32]相较而言，中部和西部虽然在数字化建设进程中也取得了显著进步，但由于起步较晚且发展速度相对缓慢，因此在影响程度上仍然落后于东部地区。这就要求中西部地区在今后的发展中，更加注重升级自身的数字技术，将云计算等基础性技术向区块链等新型技术迭代，将数字赋能政府治理的主要内容从业务流程等转移至区域协同治理。
（二）数字赋能提升政府治理效能的主要研究结论
围绕数字赋能对政府治理效能的影响开展研究，选取2015—2021年全国31个省（区、市）的相关数据进行分析，得出以下结论。其一，数字赋能对政府治理效能有较强的带动作用，有助于政府完善职能，推动政务服务转型升级。数字赋能为政府提供了新的技术手段和工具，使政府能够更加高效、精准地感知社会需求，快速响应公众诉求，优化决策过程，提升公共服务质量。同时，数字赋能也为政府内部管理注入新动能，促进政府职能重塑和业务流程再造，提高政府运行效率和治理水平。其二，数字赋能对政府治理效能的提升路径可以通过改善数字基础设施、扩大数字发展群体以及改进数字政务服务三个渠道实现。完善政府数字化基础设施，包括信息网络、数据中心等，可以为政府数字化转型提供坚实的技术支撑。并且，培养政府数字化人才队伍，提升公众数字素养，能够增强政府与公众的数字互动，推动社会各界广泛参与数字化建设。同时，运用数字技术优化政务服务流程可以提高服务效率和便利性，满足公众日益增长的数字化需求。其三，数字赋能对政府治理效能影响的区域差异明显。对于东部地区，由于基础设施较为完善，数字化发展水平高，数字赋能对政府治理效能的提升作用更加显著。中部和西部地区数字化基础相对较弱，数字赋能对政府治理效能的提升作用相对较小，但仍具有较大的发展潜力。
五、数字赋能提升政府治理效能的现实路径
根据上述研究，为深化数字赋能政府治理体系改革，持续推进治理理论与实践的深度融合，提出如下建议：
（一）强化顶层设计：全局意识与地方能动并重
牢牢把握“全局意识”，以数字技术建设为基调，以政策引导与地方能动为抓手，将全面推进政务服务质量与数字化水平作为数字赋能推动政府治理效能的核心理念。因此，需全面推进数字赋能政府治理的顶层设计，同时聚焦群众“民愁民忧”的现实需求，加快完善全国一体化政务服务平台，如“极简办”“指尖办”等，牵头组织、纵深推进全国范围内数字赋能政府治理的平台化应用建设。地方政府需在总体发展规划目标下，明确政府建设的责任主体和衔接机制，以提升政务服务质量和数字化水平为重点，实现政策联动与协同，但同时地方政府在进行政府治理数字化改革时，也应积极汲取部分地区的探索成效。例如某省在推进“最多跑一次”改革方面的成功案例，相关地区在“雪亮工程”“智慧社区”等众多实践探索中迸发的先进经验等，将政策制定与现实需求相迎合，实现以“智治”促“善治”的治理目标。
（二）推进技术驱动：加大数字技术投入，警惕“过度技术”
智能化、网络化数字技术的深度开发与投入是适应政府治理数字化转型需求，驱动政府治理效能提升的关键前提。各级政府应坚持以《“十四五”国家信息化规划》为行动指南，加大对数字产业的资金投入，在完善硬件与软件设施的同时，对传统政府网站门户进行系统的技术改造升级，健全“三网一库”的建设，保证与支持各级、各地区政府之间和与公民之间的实时信息交换共享，以创新驱动、集约集成、优化服务为原则，充分解决多元主体在交通出行、社会保障、便民服务等方面的多样化需求，实现政府治理分门别类的“指尖服务”。如推进建设一体化政务服务在线平台，全面推进政务服务在线化。加大对网上服务系统的深度开发，运用信息技术向公民提供便捷服务，并逐步将传统政务服务窗口转移到网络平台，推进电子政务标准化进程。同时，“平台碎片化”和“技术应用难”等问题也在一定程度上激化了数字赋能政府治理进程中“过度技术化”、过度追求政务服务数字化等问题。因此数字技术的引入应在“实际需求”的框架下进行系统规划，最大程度减少“数字孪生”等行政成本浪费。
（三）注重用户视角：扩大数字技术受众人群，打造“服务型”政府
《提升全民数字素养与技能行动纲要》指出，培养公民数字素养是迈进网络强国的基础要求，也是推进数字中国建设的重要内容。因此，政府应合理降低公众参与技术性工作的准入标准与要求，精确实施对信息特殊群体的援助措施，推动公众对新技术全方位的价值认知。例如，进一步拓展“全民数字素养与技能提升行动”等项目，以协助民众了解数字工具和社交媒体在政治参与中的应用，掌握参与决策的技能和知识，确保每个公民平等地参与政治决策和公共事务的讨论决策过程。同时，构建有效的公民意见反馈体系，促进反馈回路的闭环化，实现数字政府“应民之所需”，打造“回应型”政府，包括采用网络评议、电话问政、主动信息公开等方式，不断提升公民满意度。坚持从“用户”视角研究分析情况，如实现应用系统登录方式更加方便快捷，用户名和初始密码安全性与易记性兼顾等。
（四）夯实共享底座：增强政府数据开放共享，强化数字安全和隐私保护
各级政府加强部门间及多级主体间的数据开放和共享机制建设是打破“信息孤岛”问题的基础底座，也是畅通数据资源大循环的先决条件。通过出台一系列数据共享管理政策，如政务信息资源共享管理办法等，构建全覆盖、多层次、宽领域的政府数据共享体系，摒弃“专有数据”与“不愿共享”的界限思维，着重推行数据的标准化处理、电子化转型以及可视化展现，促进数据间的无缝共享与高效互通。例如，某省通过建设一体化智能公共数据云平台，将公共数据进行统一的目录化管理，并建立了统一的公共数据标准体系，实现32945个数据集的204926条数据项公开共享，公共数据共享需求满足率达98%，切实推动了协同治理和服务效能的提升。另外，政府应加强对数据的治理和公民信息的保护，建立健全数据治理机制，并对所涉及主体的数据进行加密和脱敏的双重保护策略，显著强化针对网络攻击与病毒入侵的防御机制，同步提升对网络数据泄露事件的监测与识别能力，包括严格的访问控制和身份认证、先进的加密算法、“区块链+隐私计算”等。
（五）破除区域壁垒：优化资源配置，缩小区域差距
在国家层面需要加大中部与西部地区的信息化扶贫力度，缩短数字技术差距, 推进公共服务均等化。大力提升“互联网+”政务服务互通互联能力与共享水平，这包括整合各地区的电子政务体系、统一资源配置标准，从而打破传统各地区各级政府之间的平面联系，消除中间环节，以促进全国各地区电子政务协同发展，共同提高政府治理效能。地方政府可以根据本地实际情况，建立本地的数字资源管理平台，收集、整合和利用本地的数字资源信息，以更好地满足地方发展需求。以某地区政务“一网通办”为例，通过打造三省一市数字政府建设一体化的模板，构建起方便居民日常生活的政府数字治理平台，让居民可以在区域内便利地办理各种事项。同时，地方政府可以向中央政府反映本地数字化需求和问题，并积极参与相关政策制定，确保本地数字资源得到合理配置和利用，缩小地区治理水平差距，从而形成数字化治理的良性循环。
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[基金项目] 辽宁省社会科学规划基金重点项目“创新生态系统驱动辽宁沿海经济带高质量发展机制与对策研究”（L22AJY003）
[作者简介] 刘帅，辽宁工程技术大学工商学院讲师、硕士生导师；张昊，辽宁工程技术大学工商学院硕士研究生。
