新华社记者近日在基层调研时了解到，有的上级单位借调人员接近甚至超过在编人数，有的基层单位在岗人员竟少于被借调人数。个别地方在借调基层干部方面用力过猛，导致一些乡镇机关运转压力增大，也给干部未来发展增加了更多不确定性。违规借调、过度借调，已经背离借调的初衷。这种现象何以存在？如何遏制？本期“思与辨”就该话题约请三位嘉宾进行讨论。
主持人：尹传刚
嘉 宾：刘国强（四川外国语大学新闻传播学院院长、教授、博导）
阮思余（华南师范大学政治与公共管理学院副教授、政治学与行政学系主任）
王言虎（媒体评论员）
借调程序的随意性，导致基层干部借调越借越多、越借越乱
主持人：借调可以有效缓解部分机关单位人少事多活干不过来的状况。对借调干部来说，借调也是一次很好的锻炼。但久为人诟病的违规借调、过度借调现象屡禁不止，原因何在？
王言虎：借调之所以被滥用，首先是因为上级单位人力资源配置不合理或效率不高。机关事业单位在招录人才时，岗位都是根据现实需求而设定的，一人一岗、人岗适用。若非特殊任务需要，人手短缺，大概率是本单位、部门人手效率低下。还有一个原因是借调程序不规范，缺乏刚性约束。很多借调存在随意性较大的特点，有时上级部门只需要领导一句话就能借调下级单位的人员。这种借调程序的随意性，导致基层干部借调越借越多、越借越乱；就基层干部而言，也有一些人想通过借调“接上天线”、实现调任的动机。
刘国强：随着各种政策性限制和工作要求的变化，机关事业单位面临的工作任务越来越重，他们没有办法通过招聘工作人员的方式来应对，而借调人员不但不占用单位用人名额和福利分配，还往往显得比正式员工更好用，因此，上级单位也形成了将借调作为应付繁重工作压力的路径依赖。
阮思余：不少单位都存在一个普遍的问题，这就是人手严重不足。特别是能干事的人手严重不足。怎么办？于是就通过借调补充人手。一般来说，借调的干部都是能力比较强的，管理起来也比较简单。好用好管理，谁不愿意多点借调干部？但借调干部的标准是什么？如何防止基层干部被抽空？如何防止干部借调成为新的权力交易？诸如此类的问题，都值得深入研究。
理论上来说，借调干部不能影响被借调单位的正常运转，实际上，怎么可能没有影响？
主持人：作为权宜之策，借调本应秉持“有事才借，无事即返”的原则，一些单位和部门却将“短期借调”异化为“长期占有”。违规借调、过度借调，会带来哪些影响？
阮思余：上级可以往下级借调，下级可以往更下级借调，这样势必导致层层借调。每一层级可能都往下一层级借调。层层借调的结果可能就是，层层都缺人，都被上级抽走了。被上级借调的结果就是，下级人手不够。但是到了基层，特别是县区和乡镇，往往难以往下去借调。其结果就是基层缺人，基层人手严重不足。
如何减少借调干部对于日常行政运作的影响，是需要认真对待的重要课题。理论上来说，借调干部不能影响被借调单位的正常运转，实际上，怎么可能没有影响？一个萝卜一个坑，特别是业务骨干被借走了，没有影响是不可能的事。
刘国强：违规借调和过度借调最大的影响是对下级单位带来了巨大的工作压力。特别是临时借调，会直接打乱下级单位的工作部署，极大影响正常工作运转。再就是对下级单位处理工作业绩考核带来困难。
王言虎：影响是多方面的。首先是造成基层人才流失。能被上级看上的，一般都是基层骨干人才，但他们也是基层所需要的。骨干被抽走，会对基层工作安排造成困扰，影响基层单位与部门运转。其次，可能影响借调人员的未来发展机会。再次，还会加大基层的财政负担。借调期间虽然本人不在原单位工作，但工资还是由原单位承担。同时，因为原单位可能面临人手不够的问题，会去临时聘用一些编外人员，导致财政负担加重。违规借调、过度借调，对基层单位、部门的伤害是显而易见的。
要想办法继续完善借调工作，让人才既流得动、又用得好
主持人：今年1月召开的中央层面整治形式主义为基层减负专项工作机制会议，明确提出“着力解决借调基层干部问题，健全规范管理制度，严控从县以下单位借调工作人员”。您认为，如何治理违规借调、过度借调？
阮思余：一是要从“三定”（定机构、定职能、定编制）上解决干部借调问题。违规借调、过度借调之所以存在，就是因为一些部门声称人手不够。这一问题都值得深入研究，并且要真正从“三定”上解决这个问题。二是要严格控制从基层，特别是从乡镇过度借调干部。基层的工作千头万绪，人手本身就捉襟见肘。一旦有干部被借调，人手就会更加紧张，势必影响正常运转。三是要与大胆发现、培养、任用干部结合起来。要想办法继续完善借调工作，让人才既流得动、又用得好。这对于借调单位和借调干部本人来说，是双赢。四是要严格规范借调，防止违规调动。要防止假借干部借调的名义，实现违规调动。
刘国强：治理违规借调和过度借调，需要制订明确的政策性规范，明确规定借调的范围、比例，强化借调的审批管理，规范借调的程序，如明确要求借调需报同级人社局审批。同时，应明确规定上级单位应承担相应成本，这样也可以减少下级单位的薪资压力。
王言虎：制度上的正本清源最为重要。要建立健全借调管理制度，在借调条件、程序、职能、期限等层面加以明确，形成规范。上级部门之所以违规借调、过度借调，是因为编制管理不科学以及人力资源未能高效利用。这就要求，一是要动态合理调整编制，追求岗位与人员适配；二是鼓励借调单位提高工作效率，通过明确奖惩机制、优化工作流程，减少对借调人员的需求。
