——基于产业政策与区域政策的协调视角
蔡之兵 李江涛
[摘要]中高端制造业快速升级与局部传统制造业向外转移的现象充分表明我国实体经济遭遇了较大发展压力。与美国、日本制造业大规模向外转移发生于产业升级完成之后这一演变特点不同，我国在产业升级尚未完全完成的情况下，出现了一定规模的制造业分化现象。基于过去经济发展的机理和动力，指出产业政策与区域政策的功能异化与关系失衡，是导致这一现象的根本成因。为此，基于增强我国产业体系和经济体系发展韧性的根本目标，提出未来应在厘清产业政策和区域政策内涵、功能定位的前提下，立足于两类政策的空间属性，加快建立政策的空间协同机制，推动实现区域政策与产业政策的两策合一，确保实体经济的高质量和可持续发展。
[关键词]实体经济；政策取向；区域政策；产业政策；政策协调
[中图分类号] D63 [文献标识码] A [文章编号] 1674-7453（2024）05-0059-09
实体经济尤其是制造业是支撑中国经济高质量发展的根本载体，党中央始终将实体经济的稳定和可持续发展作为经济工作的中心任务。[1]近几年来，中国的中高端制造业产业升级速度较快，出现了一些具有世界级竞争力的企业和品牌，充分表明过去促进实体经济发展政策的成效。然而，也要看到，部分传统制造业的向外转移趋势也在加剧，意味着实体经济发展面临较大压力。可见，制造业的分化现象已经成为当前经济发展的主要特征和难题。在此背景下，厘清这种现象背后的政策逻辑，有助于加快制定更有针对性的政策体系，从而确保实体经济的持续稳定发展。
一、制造业分化的表现及其挑战
产业结构的变化是国家经济发展过程的正常现象，无论是产业升级、还是产业转移，都是国家产业发展难以避免的过程。然而，当前中国正在发生的制造业分化现象，并不与过去其他国家的产业结构演变过程完全一致，隐藏在这一现象背后的现实情形和政策逻辑，对国家经济发展带来的影响不容忽视。
（一）制造业分化现象的表现
制造业分化主要指的是产业快速升级与产业向外转移现象同时发生。从产业结构的变化看，一方面，我国中高端制造业的规模与比重持续提高。2012—2022年，虽然我国制造业增加值占GDP比重由2012年的31.5%快速下降至2022年的27.7%，但高技术制造业和装备制造业占比则出现了高速增长，分别由9.4%和28%上升至15.5%和31.8%，年均分别增长6.1个百分点和3.8个百分点。另一方面，传统制造业尤其是纺织服装、食品制造等劳动密集型产业则进入了下降区间，劳动密集型产业占比由2012年的28.4%下降至2022年的23.6%，年均下降4.8个百分点① ，导致这一现象的主要成因就是劳动密集型产业在近十年出现了一定规模的向海外转移现象。实际上，出口结构的变化更能体现我国实体经济的分化现象。
从出口结构看，纺织服装等劳动密集型传统制造业产品占出口商品额的比重由2012年的22.8%降至2022年的17.6%，高新技术产业的产品出口比重则由2012年的18.3%上升至2022年的26.5%。为了进一步说明这种趋势，本文测算了不同制造业的RCA指数，即出口显性比较优势指数，该指数为某种商品出口额占整个国家出口总值的份额与世界出口总额中该类商品出口额所占份额的比率。该指数大于1，就说明该产业在全球具有比较优势；低于1，则意味着不具有比较优势。[2]因此，可以通过观察该指数的变化来分析不同产业的竞争优势，如果某产业的RCA指数不断上升，就表明该产业的竞争优势逐渐增强。根据测算结果，相比于2012年，2022年RCA指数明显增强的产业包括机电设备、机械设备、汽车制造等中高端制造业，而RCA指数明显下降的产业则包括皮革羽毛、纺织服装、食品饮料制造等劳动密集型产业，这与近几年劳动密集型产业不断向发展成本更低的东南亚转移的事实相吻合。
（二）中国制造业结构演变的特殊性
由于产业发展是一个动态过程，这就意味着产业升级和产业转移实际上是不断发生的。从这个角度分析，我国制造业出现结构分化现象并不特殊，而是一种必然现象。然而，与其他国家尤其是制造强国产业结构的演变过程相比，我国制造业的发展轨迹，在当前发展阶段仍有其独特之处。
从美国与日本的发展历程尤其是产业结构的变化看，传统制造业大规模的向海外转移现象多出现于产业升级完成之后的发展阶段。以美国为例，美国制造业增加值占GDP比重在1947年为25.3%，在二战结束以后，虽然美国向欧洲、日本进行了大量的技术转移和援助，但直到1965年，美国制造业增加值占GDP比重仍然保持在25%左右② ，实体经济的大规模向海外转移并未在此阶段发生。实际上，从制造业增加值占GDP比重变化看，20世纪70年代美国的制造业增加值占比出现了快速下降，是美国实体经济大规模向海外转移的主要时期。显然，这一时期的美国已经毫无疑问完成了在工业革命时代的产业升级。[3]日本同样如此，在20世纪80年代之前，日本依靠出口导向型的经济发展模式，实现了经济的快速发展，1968年日本的GDP超越西德，跃居世界第二位；1980年日本的汽车产量和出口量都超过美国并成为世界第一，半导体产业也已占据了20%的全球市场份额，产业升级已经顺利完成。在这一时期内，日本制造业增加值占GDP比重连续多年保持在30%左右的水平，没有出现实体经济向外大规模转移的现象。实际上，日本实体经济大规模向海外转移发生于1985年“广场协议”签订以后，日元的快速升值和国内发展成本的快速提高，使得日本的制造业开始向外转移。从对外直接投资数据看，自1950—1985年，日本在35年间的对外直接投资之和仅为83.7亿美元，而在1986—1990年的五年之内，日本对外直接投资之和就已经达到227.2亿美元。可见，无论是美国，还是日本，实体经济的大规模向外转移都发生于产业升级完成之后，虽然我国产业升级进程也较为迅速，但总体看，当前产业发展水平与产业升级完成尚有较大距离，传统产业成规模向外转移的现象出现的时间较早。需要对制造业的分化现象尤其是产业向外转移现象进行深入分析。
（三）现有关于产业结构研究的不足
对中国产业结构演变的研究始终是学术界关注的经典问题，但从现有研究的思路和重点看，产业升级和产业转移问题是整个产业结构演变主题下的热点领域。在产业升级问题上，学者分别对中国产业升级的具体模式、[4]产业政策促进产业升级的具体效果、[5]影响产业升级的具体影响因素[6]等问题进行了深入研究。在产业转移问题上，学者围绕产业转移的发生机制、[7]国内产业区际转移受阻的主要障碍、[8]中国应对全球新一轮产业转移的策略选择[9]等内容进行了深入研究并形成了很多共识。然而，也要看到，虽然研究产业升级和产业转移的文献数量和视角都非常丰富，但当前仍然少有文献能够同时对这两类问题建立统一的研究框架，表明这一问题尚未引起足够的重视。在这种背景下，鉴于制造业的分化现象已经越发明显，并开始对中国经济高质量发展带来影响，本文将讨论导致产业升级与产业转移现象同时在当前发展阶段出现的主要原因和机理，并试图找到有效应对这种变化的系统策略。
二、透视制造业分化现象的“产业— 区域”视角
产业升级和产业转移是产业结构演变过程中的两种典型现象，研究制造业分化现象应立足两者的共同特征，对两者各自形成机理和共存原因进行分析。
（一）制造业分化现象的双重属性
虽然都属于产业结构演变，但从问题属性看，产业升级与产业转移并非完全属于产业问题，而是具有明显的空间属性，前者的空间属性体现于产业层次在国家和区域之间的差异，而后者的空间属性则体现在产业在国家和区域之间的转移。因此，制造业分化现象既具有产业属性，也具有空间属性，讨论这一问题应立足于产业和区域的“双重属性”。
实际上，从中国过去的经济实践看，产业和区域是中国经济增长的主要载体，产业政策和区域政策也被认为是拉动经济增长的重要动力，两者都对经济发展模式和经济发展特征产生了难以替代的影响。从政策内涵看，产业政策指的是通过对产业结构演变方向进行干预以达到特定发展目标的政策，[10]区域政策指的是政府针对全国部分地区实施的政策。[11]从作用机理看，产业政策在实践中通过目录指导、市场准入、项目审批与核准、供地审批、贷款的行政核准、强制性清理等工具和举措，对产业结构进行了直接干预；[12]区域政策在实践中利用功能定位、发展规划、产业园区、招商引资、税收优惠、要素供给等工具和举措，影响地区发展产业的积极性并最终作用于整体区域的产业演变。[13]从作用效果看，产业政策和区域政策既能对产业演变产生积极作用，也可能会带来负面效果，而两者的综合效应是塑造产业发展格局的关键因素。
在制造业分化现象的形成过程中，产业结构的快速升级表明产业政策和区域政策发挥了正向的积极作用，有效支撑了产业升级。而产业向外转移则意味着产业政策和区域政策也有失效之处，没有完全遏制住产业的向外转移趋势。因此，回答制造业分化现象为何会出现，一方面需要解释当前快速的产业升级动力源于何处，另一方面也需要找准导致产业向外转移的具体原因。
（二）产业为何实现了快速升级？
在国家层面，2023年我国汽车出口量成为世界第一、高新技术产品的出口比重进一步提高、研发费用突破三万亿元，一系列的数据和成绩都表明我国的产业升级速度在加快。在区域层面，长三角和珠三角地区的战略性新兴产业规模不断提高，新能源汽车、无人机、集成电路、船舶、航空等产业的发展如火如荼，也是我国产业升级顺利进行的直接体现。
从产业政策和区域政策的视角分析，当前的产业升级充分说明产业政策和区域政策都发挥了积极作用。产业政策上，产业升级意味着国家在培育新兴产业上取得了巨大成绩，而培育新兴产业恰恰就是产业政策的主要目标之一。在具体实践中，我国已经探索出一套“央+地+企”的产业政策实施模式，即由中央制定产业发展方向并制定相应发展政策，激励地方进一步聚焦到新兴产业并投入更多资源，最终吸引大量企业进入该行业，从而实现该产业的快速发展。[14]这一模式的有效性在这一轮顺利实现升级的新能源汽车等产业的发展过程中，已经得到了充分证明。区域政策上，包括长三角、珠三角在内的部分区域能够引领产业升级进程，也是区域政策发挥作用的结果。长期以来，依靠激发地方发展积极性的地方竞争模式，是我国区域政策的主要实施思路，这一模式具有及时迅速的产业发展响应机制和较强的跨越产业发展门槛能力，是推动部分地区尤其是东部发达地区率先实现产业升级的重要举措。[15]因此，无论是这一阶段实现了产业升级的主要产业类型，还是率先推动产业升级的具体区域分布，都表明产业政策和区域政策已经发挥推动产业升级的正向作用。
（三）产业为何出现了向外转移？
在产业实现快速升级的同时，我国也出现了一定规模的产业向外转移现象，部分传统制造企业向东南亚转移以及劳动密集型产品国际市场份额的缓慢下降都证明了这一点。从一般规律看，随着发展水平的提高，我国产业发展的综合成本优势已经不够充足，再加上近几年个别国家对我国实施的科技封锁和产业遏制，部分产业向外转移是难以避免的现象。但从产业转移所发生的阶段和规模看，当前的产业转移现象也说明产业政策和区域政策的功能没有完全发挥到位。
一方面，产业政策的功能单一化使得产业向外转移的趋势没有得到遏制。从功能目标看，实现产业升级、稳定产业发展、淘汰落后产能是产业政策的主要功能。然而，在我国经济实践中，产业政策几乎已经演变为单一的产业升级政策而忽略了其他目标。以淘汰落后产能为例，虽然相关部门制定了较为严格的淘汰落后产能政策，但在实施过程中，已有文献证明该政策很难达到预期目标。[16]同样的逻辑，在稳定产业发展方面，我国的产业政策往往视传统产业的演变为市场机制发挥作用的必然过程，没有进行过多的政策干预，最终也就难以实现产业体系的稳定发展。另一方面，区域政策的竞争性大于协调性，也使得产业在内部的有序转移面临挑战，影响了产业政策的实施效果。过去的区域政策在激发地方产业发展积极性上发挥了重要作用，这也是在发展水平较低阶段加快实现发展的必然举措。然而，长期的地方竞争，一定程度影响了区域协调发展格局的形成，不利于产业在国内区际之间的转移。同时，有时也会通过各类在地方竞争中频繁实施的优惠政策而提高欠发达地区的发展成本并最终削弱欠发达地区的产业承接能力。可见，产业向外转移之所以在这一阶段出现，产业政策和区域政策的功能发挥不足是重要成因。
三、产业政策与区域政策功能发挥不足的原因与转变方向
根据前文分析可知，产业政策和区域政策实现了产业升级的目标，但在避免产业转移的目标上，两者的功能则没有完全发挥。为进一步分析导致两类政策没有完全发挥功能的原因，本文将继续对两类政策的实施过程与具体难点进行分析，以实现推动产业政策与区域政策同时助力多重产业发展目标的方向。
（一）空间属性是影响产业政策和区域政策功能的共同因素
产业政策和区域政策的作用对象并不相同，前者旨在实现整个国家的产业升级，后者则聚焦激发地区发展活力。然而，具体实施过程中，两类政策都具有明显的空间属性。如在实现产业升级的过程中，产业政策需要对国家和地方的产业发展方向和行为进行引导，而在激发地方发展活力的过程中，区域政策也需要着重协调不同地方之间的竞争关系。显然，这种多空间尺度的相互交叉，会影响两类政策的实施效果。进一步看，制造业分化现象的形成，恰恰也是产业政策和区域政策在不同空间尺度上发挥不同功能的必然结果。
在单一的全国空间尺度上，产业政策与区域政策发挥了作用，整个国家的产业升级进程持续加速；在局部区域的空间尺度上，产业政策与区域政策同样发挥了作用，沿海地区长期保持了发展活力并顺利成为了产业升级的主力军。然而，在整体区域的空间尺度上，产业政策和区域政策则没有完全发挥作用，产业向外转移现象出现的时机较早且近几年的转移有所加速。可见，在不同的空间尺度上，产业政策和区域政策的效果叠加是不同的，在实现国家整体发展目标如产业升级上，产业政策和区域政策的叠加往往能够带来明显的积极效果；在激发局部区域的发展积极性上，产业政策和区域政策的叠加同样会带来较大的促进效应；但在协调区域发展关系上，产业政策和区域政策的叠加可能并不一定能够实现预期目标。
因此，在不同的空间尺度上，产业政策和区域政策发挥作用的过程是不一样的，尤其是在我国现有发展体制下，各级政府通过培育产业来发展地方经济的意愿较强，对产业政策和区域政策的实施过程会产生一定的干预效应，这对两者具体实施过程和预期作用效果都会带来冲击。
（二）不同空间尺度下产业政策和区域政策的功能发挥
某种意义上，现代国家的发展是一个极其复杂的空间过程，尤其是在全球贸易网络形成和政府主体深度参与经济发展之后，国家之间的关系和国内不同区域之间的关系深刻影响着国家发展。在过去发展实践中，我国的发展模式深受央地关系影响，各类政策一定程度上都是央地关系在某一领域的具体体现。在这种背景下，国家整体发展目标的实现依赖于各级地方的支持和配合，但地方行为往往也会对国家整体发展目标带来影响，这就需要区域政策对地方发展行为进行引导。可见，“国家—区域—地方”这种多空间尺度属性，对各类政策的实施都会带来不确定性影响。
在现实发展过程中，产业政策与区域政策的实施同样会在不同空间尺度上面临冲击，这也是制造业分化现象形成的根本原因。对产业政策而言，推动实现产业升级和实现产业稳定发展目标所涉及的空间尺度和政策需求也是不一样的。在产业升级上，需要激发地方发展的积极性，而在确保产业稳定发展的目标上，产业政策更需要明确不同区域的产业功能定位，从而实现产业的长期可持续发展。显然，这可能需要通过区域政策来约束地方的产业发展行为。然而，在区域政策的实施过程中，当前有些区域政策却陷入了“地方化”困境，即部分地方将区域政策作为促进自身发展的政策，将地方利益置于发展战略的首位，而忽略了对地方行为的规范和约束并最终影响产业政策稳定产业发展的目标。[17]因此，在不同类型的产业政策目标上，国家层面的产业政策目标需要区域政策和地方政策的配合，但是在不同类型的政策目标中，这种配合过程和配合逻辑往往并不相同，如果没有对产业政策和区域政策的实施过程进行精准界定，双方的实施过程可能就难以协调甚至会失衡并最终影响政策的实施效果。
（三）产业政策与区域政策应在空间取向上实现利益一致
在政策的实施过程中，由于空间尺度的不同，可能会延伸出不同的利益取向，可能在不同发展阶段呈现不同关系，这就要求在空间层面协调不同的政策实施过程，确保政策的利益取向能够保持一致，从而顺利实现政策的预期目标。如对国家而言，实现产业升级是毫无疑问的核心目标，激发地方发展活力，从而加快推动产业升级是产业政策和区域政策的根本策略。与此同时，对地方而言，推动产业升级不仅是国家整体利益增长的需要，同时也高度契合地方自身发展利益，是产业政策和区域政策在地方上的共同利益，故产业政策和区域政策无论是在国家整体区域层面、还是在地方个体区域层面，在推动产业升级目标上都是利益高度一致的，这也是为何产业升级目标进展较为顺利的根本原因。然而，在确保产业稳定发展的过程中，不同地方的利益关系就不再是完全趋同的平等或合作关系，相反还存在一定的相互竞争甚至是冲突，大多数地方会将产业升级作为优先目标，而不会将传统产业作为第一选择，产业政策与区域政策在地方上的利益取向并不能始终保持一致，这也是为何在产业升级进展较为顺利的同时，还会出现一定规模的产业向外转移现象的根本原因。
因此，“区域—地方”产业政策与区域政策没有在空间取向上实现利益一致是导致制造业分化现象形成的主要原因。而国家发展目标的统领性、地方发展的主动性和区域竞争的矛盾性则是导致两类政策实施过程出现关系失衡的主要因素。在这种背景下，应对实体经济分化现象应立足不同空间尺度上的各类区域发展利益诉求，加快建立产业政策与区域政策的利益取向一致性机制，确保产业政策与区域政策的相互协调和相互支持，顺利实现产业升级和产业稳定等多重发展目标。
四、应对制造业分化现象的政策建议
长远来看，建立产业政策与区域政策的利益取向一致性机制是应对制造业分化现象的根本举措。为了实现这一目标，应明确不同区域的国土空间功能定位、产业政策与区域政策的空间功能定位，加快构建区域增长与协调机制，增强政策实施过程的规范性和约束性，最大程度确保产业体系的多重目标能够顺利实现。
（一）以国土空间规划推动区域的国土空间功能定位与发展定位相衔接
按照自然禀赋与资源承载力的不同，国土空间规划将国土区域划分为城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区，不同区域的国土空间功能存在明显差异，这是在空间层面建立产业政策与区域政策的利益取向一致性机制的前提条件。在此基础上，一方面应加快推动国土空间规划与地方发展规划的衔接。以国土空间功能定位来引领和约束地方发展，对地方的产业选择、发展模式与要素投入进行科学规划和有效统筹，确保地方发展能够遵循比较优势原则。[18]另一方面，要加快推动国土空间规划与产业空间布局规划相衔接。产业的空间布局与要素空间分布格局的契合度是影响产业政策和区域政策实施效果的关键因素。为确保产业政策和区域政策能够在空间尺度上保持一致，应强化对产业空间布局的研究，依据自然资源、区位条件、要素禀赋、发展基础，制定系统和科学的产业布局规划，对发展效率明显受外部因素影响的产业，应强化对不同区域发展相关产业的约束性，最大程度增强产业布局的合理性和发展的内生性。
（二）明确将引导和规范地方行为作为产业政策与区域政策的实施重点
在不同尺度的空间属性上，地方区域由于自身的主观能动性，往往会在给产业政策和区域政策的实施带来巨大促进作用的同时，也会产生一定干扰作用。因此，在空间层面建立产业政策与区域政策的利益取向一致性机制，重点应将引导和规范地方行为作为主要抓手。一方面，产业政策和区域政策的功能定位要充分考虑不同类型的发展目标。产业政策要明确将推动产业升级、稳定产业体系、淘汰落后产业作为主要目标，区域政策则要将激发地方活力、形成区域合力、约束地方行为作为主要目标。在此基础上，两类政策应进一步制定不同政策目标的实现机制与具体思路。另一方面，产业政策和区域政策的实施过程要充分考虑不同尺度区域的利益诉求，加快建立多目标统筹协调机制，将国家整体发展目标、地方个体发展目标、区域协调发展目标都纳入政策决策制定程序，并制定相应的操作办法，对存在相互冲突或需要进行深度协调的发展目标，应建立有效的引导和约束机制，避免因不同目标的矛盾而影响政策的实施效果，并最终冲击产业发展的稳定性和高质量进程。
（三）以区域利益共享机制来实现产业政策与区域政策的协调推进
应对制造业分化现象，需要继续保持当前产业政策和区域政策在促进产业升级方面的作用，更需要探索出能让产业政策和区域政策发挥遏制产业转移效果的有效机制。首先，要加快调整地方绩效考核机制，将推动区域合作尤其是产业合作水平作为地方经济发展工作的重点，对在国内产业转移与承接方面有良好表现的地区和干部，应在绩效奖金标准、人员晋升途径、税收优惠程度等方面给予奖励，并对行之有效的举措进行系统梳理和全面推广。其次，要构建有效的地区产业合作机制。制约区际产业转移和承接顺利进行的重要因素是目前缺乏足够多的机制和平台。要加快探索和完善“飞地经济”“产业转移示范园区”“产业共建园区”“产业转化平台”等不同类型的合作机制和平台，引导地区之间强化产业合作。最后，要加快建立科学的激励机制。由财政部门、统计部门、发改部门共同牵头，加快探索制定合适的利益分享机制，尤其是要创新突破现有税收属地征收、经济指标属地统计模式的束缚，探索更多灵活可行的利益分享机制、经济指标分成机制以及发展成本分担机制，真正让产业转移与承接的双方能够自发和大规模地进行深度合作。[19]
（四）完善政策法治化基础来确保产业政策和区域政策的实施效果
产业政策和区域政策之所以会在空间上面临利益取向的不一致，固然是因为空间层级较多且地方在发展过程中具有较强的主观能动性。不过，政策实施的法律基础不完善，法治化程度不足同样是导致这一问题的成因之一。实际上，正是因为产业政策和区域政策的实施缺乏明确的法律约束，不同尺度的区域在选择和实施两类政策时就有了较大的自由选择空间并最终导致利益取向的分歧。因此，确保产业政策和区域政策在空间上的利益取向一致，需要完善政策实施的法治化基础。一方面，要加快制定区域关系法、区域规划法等法律，明确不同区域在区域发展过程中应遵循的原则以及违背相关条例的惩罚举措，增强对地方产业发展行为的约束力。[20]另一方面，也应加快完善产业法治化基础，增强产业政策决策的民主性和科学性，建立健全产业政策实施效果的评估和问责制度，加大对地方政府执行产业政策行为的监督力度，明确对违反相关产业政策行为的惩处举措，确保产业政策实施效果。[21]
五、结语
长期以来，我国在利用产业政策和区域政策促进发展方面已经积累了丰富经验，并成功探索和开发了很多有效的工具，当然也遇到了一系列难题。在国内外发展环境和发展阶段都已发生实质性转变的背景下，产业升级与产业转移的分化现象的出现，也表明这些难题开始对我国的产业体系带来影响，这对产业政策和区域政策各自的实施效果和相互协调程度都提出了更高要求。不断完善产业政策和区域政策的实施程序，加快建立产业政策与区域政策在空间上的利益取向一致性机制，是确保两类政策预期目标顺利实现的根本前提，也是应对实体经济分化现象的根本之道。未来需通过区域功能定位的明确化、地方发展行为的约束化、区域合作机制的共享化、政策实施基础的法治化，对此进行更加深入和系统的研究。
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[基金项目] 国家社会科学基金项目“中国式现代化进程中重大经济结构优化研究”（22STA038）。
[作者简介] 蔡之兵，中共中央党校（国家行政学院）经济学教研部教授、硕士生导师；李江涛，中共中央党校（国家行政学院）国家治理教研部副主任、教授、博士生导师。
①数据来源：国家统计局。
②数据来源：世界银行数据库。
