一、行政管理制度创新的本质要求

　　党的十九届四中全会将中国特色社会主义制度创新的本质要求概括为三句话，“顺应时代潮流、符合发展规律、体现人民愿望”。^[1]行政管理制度属于公共管理范畴，是指国家或政府管理的体制、程序和行为的规范，是政府处理公共事务，提供公共产品和服务的规则。^[2]行政管理制度创新是中国特色社会主义制度创新的组成部分，是指作为社会上层建筑的行政管理制度按照时代性、规律性和人民性的要求，适应生产力和生产关系的发展需要，“改变一切不适应的管理方式、活动方式和思想方式”^① ，不断调整和完善制度，使之适应经济基础发展，合乎行政管理内在规律，体现人民群众的根本愿望。新时代机构改革是推动上层建筑变革的重要力量，是全面深化经济体制改革和社会治理体系改革的重要推手，也成为行政管理制度创新的重大机遇。

　　在党的二十大精神的指引下，本轮机构改革方案凸显了中国式现代化政府治理的要求，其中最重要的是凸显了时代性、规律性和人民性。

　　（一）顺应时代潮流，加快数字政府建设

　　推进数字治理是加快数字经济和数字社会发展的关键。2023年机构改革顺应数字时代发展潮流，从体制建设入手，努力推动国家加快数字化建设步伐。

　　机构改革方案甫一公布，社会各界热议组建国家数据局一事，普遍认为这是提升政府履职服务能力特别是数字治理能力，以政府数字化、智能化转型带动国民经济转型升级而精心谋划的一步“好棋”。国家数据局将承担协调推进数据基础制度建设，统筹数据资源整合共享和开发利用，统筹推进国家数字总体战略、数字经济发展和数字社会规划和建设等职能。虽然这个机构的规格不是国务院组成部门和直属机构，是由国家发改委管理的国家局，但就事权而言，其组织建构的级别是很高的，是在之前并未设立国家层面的相应司局级管理机构、仅一些地方政府设立机构的情况下，一步到位地在中央政府建立起来的，表明其重要性和必要性是很强的。国家发改委高技术司数字经济相关部门以及中央网信办承担上述职能的相关部门或将成为国家数据局机构的主体，同时将新建若干内设机构。组建国家数据局，标志着国家在数据基础制度建设、数据资源整合共享和开发利用方面得到进一步强化。

　　事实上，加快数字政府建设的举措并非仅在机构改革中建立一个新机构，而是在系统化地推进。这只要研究一下在2023年两会前的很短时间内中央密集出台了多份重要文件，为数字化发展提供政策红利，便可清楚地看到。这些都可以认为是我国正式迈入数字时代的一个“符号”。

　　（二）探索政府改革规律，建设现代公共治理体系

　　行政管理制度创新是受到外部环境影响特别是经济体制改革不断深入所形成的对政府诉求的产物，同时又是按照自身规律、受自主性约束的结果。

　　中国行政管理制度创新是一个建设现代公共治理体系的过程。“职责明确、依法行政”的政府治理体系是制度创新的目标^① 。这次改革在2018年机构改革和近年来简政放权、放管结合、优化服务改革的基础上，进一步优化政府机构设置和职能配置，加强那些该加强的和急需加强的机构、职能，弱化那些不合时宜的职责。例如，在一些领域长期存在着分业监管、多头管理的情况，监管重叠与监管真空并存，监管标准不够统一，监管手段不够有力，难以形成监管合力。这次改革针对这些问题，抓住其中的主要矛盾，按照职能定位与职能转变相结合的思路，坚持“同一件事由一个部门负责”的原则，科学界定政府职能范围，理顺部门职责分工。在2018年机构改革中已经实现的“银监会”和“保监会”机构整合形成的“银保监会”基础上，新组建国家金融监督管理总局，并将央行的部分职责和证监会的部分职责划入该总局。这样建立的“金监总局”就是“大金融”，实现在行政系统中统一监管所有涉及金融事务的综合化体制创新。

　　（三）坚持以人民为中心，加强公共服务体系建设

　　随着新时代社会主要矛盾的转化，人民群众对政府公共服务提出了更高的要求。提高公共服务的总体水平，增强公共服务均衡性和可及性，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感，成为行政管理制度创新的重大命题。

　　安全是最大的公共产品。^[3]统筹发展和安全，需要政府建立高质量发展与高水平安全高度协同的体系。这次机构改革通过落实总体国家安全观和党政互嵌办事机构的体制得以推进。^[4]在党的系统设立金融、科技委员会，作为决策议事协调机构，有利于加强党的领导，增强抵御金融风险的能力和科技强国的能力。在社会领域推进治理体系和治理能力改善，释放社会活力，防范社会风险。

　　加强公共服务体制保障，需要落实在机构设置上。这次改革针对乡村发展滞后、知识产权保护不力、社会老龄化加速等现实情况，在机构和职能方面突出了强机制、补短板，以增强公共服务能力。例如，为优化和强化政府对农业农村行政管理的权限，撤销原作为国务院直属机构的国家乡村振兴局，将该局大部分职责并入农业农村部，保留国家乡村振兴局牌子，加挂在农业农村部，该部门从整体上都要履行国家乡村振兴局的职责，这将实现1+1＞2的职能叠加优势。为加强知识产权管理，对知识产权体制作出了直接升格的制度安排，将国家知识产权局由国家市场监督管理总局管理的国家局调整为国务院直属机构。为推动全面应对人口老龄化国家战略的实施，对老龄工作管理体制进行改革，将以往较多地从卫生健康等专业角度为主的管理改为从综合角度进行统一管理，由原属于卫生健康委员会行使的一些与人口老龄化有关的职能转到民政部，将议事协调机构性质的全国老龄委相应转入民政部代管，这将起到强化部门带动的作用，进一步加强老龄工作。国家信访局从国务院办公厅管理的国家局升格为国务院直属机构，对于更好地为人民履行好信访工作职责，征集和用好人民的意见和建议，具有一定的创新价值。

　　二、行政管理职能体系和组织制度的创新

　　古人说：行法修制，先民服也（《管子?法法篇》）。政府职能和公共组织是国家行政管理的承载体，是历次“修制”都要触及的基本面。通过机构改革为职能转变和职责优化工作提速，是改革开放以来行政管理制度变迁的一个鲜明特征，也是这次机构改革的一大重点，对于增强政府执行力、公信力具有重要意义。

　　（一）以机构改革为契机深化“放管服”改革

　　我国行政管理体制改革已取得很大成就，一个突出标志是政府职能发生了深刻转变。政府对微观经济的干预减少，以间接管理手段为主的宏观调控体系基本建成，市场体系和秩序不断规范，政府充分发挥对市场的培育、规范和监管功能，越来越重视履行公共服务和社会服务职能。政府行政审批管理模式向政务服务模式转型，审批事项数量大幅裁减，审批效率有很大提高。涉外经济管理与传统行政审批制度告别，实行负面清单制，基本与国际惯例接轨。政府决策民主化科学化水平提升，服务经济和社会发展的能力明显改善。

　　经济基础对上层建筑的要求是一个动态、渐进发力的过程，上层建筑领域创新不可能毕其功于几次机构改革。现行行政管理在组织结构、关键职能方面与新时代中国特色社会主义事业发展的新要求还不完全适应，与推进国家治理体系和治理能力现代化的目标要求还不完全适应，行政工作中存在的形式主义、官僚主义、不作为和低效能等问题大都与体制有关，尤其是与政府职能转变不到位有关，^[5]严重制约着中国特色社会主义制度优越性的充分发挥。当前，“放管服”改革与机构改革成为深入推进政府职能转变的聚合点，成为检验前一段政府改革成效和提高机构改革自觉性的连接点，也成为下一步深化行政体制改革的新起点。

　　（二）将职能创新与组织重构有机结合起来加快转变职能

　　职能是一种能量，不能离开具体物质载体而存在，政府职能只有在一定的组织机构中才能得到行使，这就需要在职能配置的同时，进行机构设置。从我国改革的历程来看，组织机构的改革与职能的转变呈现出明显的正相关状态，但在不同的阶段改革的方式有所不同——早期改革（1982年至1998年间），国务院机构数，尤其是部委数有一个快速下降的过程，通过机构精简、人员裁撤引发职能转移，^[6]让政府瘦身；中期改革（1998年至2012年）是机构和职能同步改革，让政府改掉原来的工作内容；近期（2012年至2023年）则是职能转变先行，机构精简跟上。改革的趋势是政府职能定位越准，为市场经济服务得就越好，市场决定性作用就发挥得越好，政府部门机构的效能和声誉也就越高，反之机构设置科学化程度不高，则成为改革对象的概率就越高。政府职能转变越是深入，机构设置就越是趋于合理。职能转变路径越是宽阔，从依赖机构改革到立足职能转变本身、职能范围从全能政府到有限政府、职能重心从政治职能到经济职能和社会职能、职能履行方式从管制型政府到监管型政府和服务型政府等实践，^[7]机构改革成效也就越大。

　　新时代背景下，政府职能转变与政府机构改革的“双引擎”作用，以平时的改革持续释放市场和社会活力，与进行机构改革集中释放制度创新能量相结合，成为行政管理职能与组织创新的主要路径。

　　（三）采取多重有效方式持续扎实推进政府职能转变

　　本轮机构改革中继续坚持职能和机构同步推行的策略，在多年积累的改革经验基础上进一步明确政府部门的职能定位，删除不合理的旧职能，加强社会有需求的新职能。主要采取四种方式推进职能转变。

　　一是建设“大部制”。实践经验表明，大部制改革的核心优势是有利于转变政府职能。这次改革中把应对老龄化的国家职能纳入民政部，全国老龄工作委员会办公室由设在卫健委改为民政部，其职责作了较大的拓宽。新组建的“金监总局”也是“大金融”的部门，实现在行政系统中统一监管所有涉及金融事务的综合化体制创新。

　　二是理顺职责关系。这次改革中对多头管理的职责进行了分解。如以往科技部和其他职能部门都有科技管理权，而且科技部既有协调统筹的宏观管理权，又参与到具体科研项目评审和管理中，“既做裁判员又做运动员”。这次改革将科技部和其他部门交叉的权力做了分离归位，对科技部的具体项目管理权做了调整，以便使该部集中职能资源推进科技战略和体制改革落地，让决策和施政更加顺畅，更好地为企业和科研人员“松绑”、服务，为科技创新营造优质环境。

　　三是推进“政事分开”。这次改革中将有关部门所属的技术机构做了优化调整，对基本不承担行政职能的事业单位从行政部门直接管理改为由国务院所属事业单位进行管理。这样做有利于深化事业单位改革，营造“专业人做专业事”的管理文化氛围，也反过来促进了政府部门转变职能。

　　四是以职能法治化促职能转变。如果说市场经济一定是法治经济，那么人民政府一定是法治政府。法治政府是职能转变的深层动因。党的二十大报告指出：“法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程。”这次机构改革对优化政府职责体系和组织结构，推进机构、职能、权限、程序、责任的法定化，作出了全面部署，是一次全方位的政府法治化洗礼，必将对政府职能转变形成“力的平行四边形”的合力效应，加速转变职能进程。

　　三、行政管理机制体系和运行制度的创新

　　行政管理制度创新涉及组织形式、管理方法、管理流程和协调沟通等方面的行政流程再造，仅靠组织结构变化是不够的，还要有运行机制方面的制度创新，才能使行政组织机构和职能设置得到落实。机构改革方案中将“体制”和“机制”放在一起考虑，提出深化机构改革要实现“体制机制上更加完善、在运行管理上更加高效”的要求。行政管理运行体系和机制创新是通过具体领域中各要素的机理性特征和要素之间的关系进行调整实现的。这次机构改革在行政管理机制和运行管理方面的创新有三个突出特点。

　　（一）重视在机构改革中各方面的统筹管理机制建设

　　统筹是指在工作谋划和部署工作、衔接沟通和协调等方面的通盘考虑，对错综复杂、种类繁多的工作进行科学合理安排。机构改革是一个复杂的系统工程，不仅在顶层设计中必须进行全面统筹，而且在具体改革细节中也要充分做好统筹。在改革方案中对这次改革涉及的部门都提出了“统筹”的要求。例如，对科学技术部提出要强化资源统筹的职能。对新组建的国家金融监督管理总局提出要统筹负责金融消费者权益保护、加强风险管理和防范处置、依法查处违法违规行为。对中国人民银行提出要统筹推进分支机构改革。对新组建的国家数据局提出要统筹数据资源整合共享和开发利用，统筹推进数字中国、数字经济、数字社会建设。对农业农村部提出要统筹抓好“三农”的各项工作，加快建设农业强国。

　　“统筹法”作为一门新兴的应用科学，是我国著名数学家华罗庚将这一思想引入中国，并带领他的团队进行了开拓性的创新研究，得到周恩来总理的高度肯定。^[8]改革开放以来，我国进一步重视统筹兼顾的思想原则和管理方法。在党和国家很多重要文件中提到“统筹兼顾”或“统筹”。与作为一门学科的“统筹法”或“统筹学”有所不同，从党的理论拓展层面而言这些概念是有所创新的。在这次机构改革中提出的统筹，应当视为一种创新探索，即作为一种制度安排，强调在机构改革中要将各有关方面的统筹机制一并建设，而不是孤立地进行机构的撤撤建建，也不是仅对部门内部的运行机制提出要求。进一步说，统筹机构和机制建设是对机构改革认识的深化，是对行政管理制度研究的又一创新。

　　（二）在整体性治理框架中发挥协同作用

　　整体性治理是现代政府范式的革命，是信息化时代一个充满希望的发展方向。但目前我国仍然处于工业化中后期和信息化前期，全面实行整体性治理的条件尚不成熟。在现实中，我国推行整体性治理的重点应放在辩证处理好整体性与专业化的互相依存关系上，以使其作为一种治理方法和政策工具发挥作用。探索在行政管理机制的层面进行整体性建构，就是一个找到整体性治理与专业化管理之间契合点的有益尝试。

　　协同治理机制在整体性治理中居于宏观与微观的结合部，是整体性治理的实现方式。这一轮改革通过新组建中央金融委员会、中央金融工作委员会、中央科技委员会、中央社会工作部、中央港澳工作办公室，增强这些领域的协同性，有利于进一步加强党的集中统一领导。在行政领域深化大部制改革，整合分散在不同部门的相同职责或相似职责，对交叉设置职能的进行部门重置，等等，都有利于加大协同化程度。从改革要求和目标看，也都属于体制和机制同步创新的范例。

　　（三）强化地方首创与正式制度的联系

　　这次机构改革方案明确提出“统筹中央和地方”的要求。深化机构改革是全面深化改革的战略性安排，是从中央到地方有先有后、整体推进的系统工程，这就需要在改革方案制定中坚持把地方首创的成功经验与设立正式制度之间建立一种联系，自觉地吸收地方的探索性做法。我国有着深厚的尊重实践、尊重首创的传统，从地方实践中来是基本的工作方法。从1980年浙江温州市民章华妹在当地工商行政管理所拿到证号为“01号”的全国第一份个体工商业营业执照，^[9]到现在拥有亿万市场主体的社会主义市场经济，从地方政府探索的地方政府数据局，到这次改革中组建的国家数据局，都是由这种机制化的联系创造出来的改革成果。

　　在机构改革中加强领导统一部署，做到全国一盘棋，与充分考虑各地实际情况和困难，给地方改革留下较大回旋余地和发挥空间的有机结合，不仅有利于更好地调动和发挥中央和地方两个积极性，而且对于建立更有韧性的治理体系和治理能力大有裨益。

　　四、行政管理保障体系和赋能制度的创新

　　如果将制度的总和理解为一个系统的话，在制度的“大家庭”中有些制度的功能主要是保障其他制度的安全、高效、稳定工作，如服务性制度、运维性制度等，这方面的制度是为结构性制度、运行性制度而存在的。在现代治理体系中，这类保障性制度同时具有很强的赋能作用——赋予相关主体和制度积极实现其功能的权力。随着数字赋能的发展，这一类制度迅速成长，与结构性制度、运行性制度合而呈三足鼎立之态。如果说行政管理中的结构性制度大都由政治因素决定，运行性制度大都由管理因素决定，那么，赋能性制度主要由服务因素决定。

　　随着服务型政党、服务型政府建设的逐步深入，制度体系中的赋能属性越来越强盛。这次机构改革顺应时代要求，在这方面推出多项举措，发挥制度赋能的作用。

　　（一）建立中央社会工作部和国家数据局是制度赋能型创新

　　这次改革中作出组建中央社会工作部、国家数据局的决策，意在打造推动社会发展的政治与技术“双管齐下”。社会工作部从“党群口”加大综合性社会服务的统筹力度，数据局则从“数字政府”建设的层面推进跨部门协同治理，这将对整个国民经济和社会发展产生深远影响。

　　为了推动社会管理向社会治理转型，地方上早在十多年前就开始相继成立社会工作机构，较有力地统筹社会管理、服务和治理方面的事务。这次成立的中央社工部提升了统筹的层次，将各地各级社会工作机构按照一个新的任务系统进行整合，推进党建引领基层治理和基层政权建设，解决社会管理职能分散、职责交叉等问题，同时辐射到其他领域的服务之中，促进社会健康发展，维护群众利益，确保民意表达畅通，使人民群众诉求和合法权益得到更好保障，推进基层社会治理制度的改革创新。

　　数字化、智能化是行政管理制度创新的动力源泉。^[10]从机构改革方案中可以看出，国家数据局既有促进数字化转型发展的职能，更具有指导和加强政府对数字应用的监管责任。世界各国都把推进信息技术发展作为实现政府监管创新的重要手段。但目前存在监管分散的问题。这次改革将原来由多个部门承担的与数据管理接近的事务划入该局，比如，将中央网信办承担的研究拟订数字中国建设方案、协调推动公共服务和社会治理信息化、协调促进智慧城市建设、协调国家重要信息资源开发利用与共享、推动信息资源跨行业跨部门互联互通等职责，将国家发改委承担的统筹推进数字经济发展、组织实施国家大数据战略、推进数据要素基础制度建设、推进数字基础设施布局建设等职责划入该局。使得这个机构拥有了此前分散在15个部门中的职能，具有了在行政执行方面较为统一的权限，对内可以系统谋划和布局，对外可以促进数据交换和应用，有望解决长期存在、不易破除的“数据分割”“重复建设”“信息孤岛”“数据烟囱”“数据安全”等顽疾。这对于探索新型监管方式具有很强的引领性。

　　（二）提出在改革中用好“资源”增强系统活力

　　在制度分析中，一般认为制度结构本身具有帕金森定律的典型特征所导致的“易耗损性”，^[11]每隔一段时间（如五年）进行一次大的机构改革，“动外科手术”，割去赘肉、轻装上阵，但过一段时间又会出现耗损，这就需要在它身上注入储存性、积聚性和能动性，以增强改革成果的稳定性。政府运行管理系统的制度创新，就是针对行政管理结构类制度“易耗损性”所设计的新工艺，有助于增强在阶段性改革结束期间所滋生的“惰政”。

　　这次改革中有三处提到与资源相关的概念，就与行政运行系统动能、动力设计有关。第一处是“编制资源”，强调优化机构编制资源配置。第二处是“经费使用”，强调深化财政经费分配使用机制改革。第三处是“专业机构管理”，通过调整行政部门下属的专业技术服务机构的隶属关系，优化配置技术资源。这些改革举措，从用好盘活资源的角度，提出了调动机构和人员积极性的新思路，是对制度创新的认知深化。行政资源从广义上讲是政府及部门所属的机构所拥有的实现组织目标的权力、人力、物力、财力、技术、信息等一切要素的总称，狭义上讲主要就是机关所拥有的资金、编制、专业技术力量。以往在有些人的印象中，一谈到资源就想到权力，这与“官本位”思想根深蒂固有关，具有片面性和误导性，导致一些单位只要说到加强某项工作就必须新建一个机构这种路径依赖。公共部门在职能给定的情况下，资源主要来源于工作人员的主动性和积极性，而正确理解和运用资源对于部门全面履行职责，增强资金和技术支撑能力，有着很强的启迪作用。

　　（三）将机构改革的指导、管理和服务统一起来

　　在这次机构改革中，在很多方面运用了原则性与灵活性统一的方法。比如，对精减人员编制的问题，就分出三种方式：一是硬性规定。对中央和国家机关提出了人员统一按照5%的比例进行精减的明确要求。二是弹性规定。对地方党政机关人员编制精减工作，规定由各省（自治区、直辖市）党委结合实际研究确定。对中央垂管派出机构、驻外机构，规定不纳入统一精减范围，根据行业和系统实际，盘活用好存量编制资源。三是不做规定。规定对县、乡两级不作精减要求，即不规定要精减。

　　对贯彻执行机构改革决定，提出了一系列保障和服务的措施。如，要求各地区各部门提高认识，站在党和国家事业发展全局高度，充分认识党和国家机构改革的重要性和紧迫性，自觉把思想和行动统一到党中央决策部署上来。要求各地区各部门维护党中央决策部署的权威性和严肃性，坚定改革信心和决心，把改革方案转化为自觉的行动。要求加强组织领导，落实工作责任，保障把机构改革任务不折不扣落到实处。提出对中央国家机关减下来的编制实行统一收回，再次分配的机制，将这些编制主要用于加强重点领域和重要工作。

　　我国改革开放以来的历次机构改革，都因其创新引发制度变迁而成为国内外关注的公共议题。本轮改革在党的二十大精神指引下进行，从推进政府职能转变、加强综合统筹协同、促进整体性治理、强化专业化监管、增进技术驱动的部门融合等方面展开一系列制度创新，成为新时代推动上层建筑适应经济基础的重要抓手，成为全面深化经济体制改革和社会治理体系改革的重要推手，也成为行政管理创新的“机会窗口”。

　　本轮机构改革彰显了现代政府治理的探索性本质，即在新的形势下，探索政府不是依赖财政和货币政策的“强刺激”推动经济发展，而是通过积极推进数字化建设、公共服务、民生保障、金融监管等方面的制度重塑，通过将统筹发展和安全的战略在组织制度、职能制度中做出安排，在确定改革目标和重点中将创建科技创新引领经济社会发展的体制。也就是重点通过对党和政府自身的革命、刀刃向内的改革，走出一条依靠改革实现“强推动”的路子。

　　在这样一场探索中，行政管理的职能制度、运行制度、赋能制度将形成系统化的制度创新格局，尤其是加快整体性治理与技术驱动的创新融合，把现代信息技术优势转化为国家治理的新工具，为公共管理和公共服务的精细化、精准化、均衡性、便捷性、可及性等提供强有力的赋能必将有力推进国家治理体系和治理能力现代化建设。　　

　　[ 参 考 文 献 ]

　　[1]中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[N].人民日报,2019-11-06.

　　[2]陈振明.中国公共管理学40年——创建一个中国特色世界一流的公共管理学科[J].国家行政学院学报,2018(4).

　　[3]宋效峰.习近平新时代中国特色社会主义外交思想探析[J].社会主义研究,2018(05).

　　[4]李瑞昌,唐云.论统筹发展和安全治理的三种面向——基于安全生产领域的分析[J].广州大学学报(社会科学版),2022(4).

　　[5]肖捷.关于国务院机构改革方案的说明——2023年3月7日在第十四届全国人民代表大会第一次会议上[N].人民日报,2023-03-08.

　　[6]吕芳.回顾与反思:中国行政体制改革40年[J].中央社会主义学院学报,2019(5).

　　[7]马英娟,李德旺.我国政府职能转变的实践历程与未来方向[J].浙江学刊,2019(3).

　　[8]徐伟宣.华罗庚与优选法统筹法[J].高等数学研究,2006(6).

　　[9]栗世民,章华妹.“我见证了改革开放”[J].中华商标,2018(9).

　　[10]高小平.智能行政——行政管理体制改革的巨大动力[J].信息化建设.2006(7).

　　[11]本刊编辑部.治理，就是要彻底摆脱帕金森定律[J].社会科学,2020(5).

　　[基金项目]浙江大学中国特色社会主义研究中心重大项目“人类文明新形态论纲”研究的阶段性成果。

　　[作者简介] 高小平，中国行政管理学会学术顾问、研究员。

　　①详见《中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报》。　　

　　①详见《中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议公报》。