2019年年底，我国县级行政单元为1881个。如此数量庞大、空间广袤的县城空间单元，构成了城镇体系的巨大“塔基”。推进以县城为重要载体的城镇化建设，既是新型城镇化和乡村振兴两大战略双轮驱动下的必然选择，又是内外双循环的宏观环境下激发经济发展内生活力的重大决策。

　　“人、地、钱”三要素在城乡间转移，是城镇间协同发展的保障。近年来城乡间要素流动出现越来越多的循环态势，但依然面临诸多挑战。突出体现为，农业转移人口县城落户意愿较低；城镇建设用地指标紧张与农村建设用地大量闲置并存，加剧了全国性的城乡土地资源错配；县城建设缺乏资金支持；等。如何对县级行政单元进行分类讨论，最大化释放县城发展红利，是新型城镇化建设的重要问题。

　　综合考虑区位、定位、产业发展状况等因素，可将县城划分为三类。一是卫星县城，一般指位于都市圈内部，产业和公共服务在中心城市辐射范围内、具有潜在承载中心城市疏散人口功能的县城，如上海周边的江苏昆山、浙江嘉善等。二是节点县城，一般指位于城市群或都市圈外围的县城，如浙江义乌、福建晋江等。三是一般县城，一般指远离中心城市、产业基础较差、已出现人口流失和收缩现象的县城。

　　强化卫星县城的城市功能，充分挖掘其疏解都市圈中心城市人口的潜力。卫星县城与中心城市之间存在紧密互动，其发展要义在于提升对中心城市溢出要素的吸引力。因此，一是着力推进基本公共服务设施、环境卫生设施、市政公用设施、产业配套设施的提级扩能，增强其综合承载能力和现代化治理能力。二是推进都市圈范围内基础设施、公共服务、产业政策等一体化，构建以中心城市为圆心、服务共享的生活圈层；引导劳动密集型产业从中心城市疏散到卫星县城，构建梯度产业圈。三是优化行政区划设置，通过撤县设市、撤县设区等方式，提高卫星县城的综合承载和资源配置能力。

　　充分发挥节点县城自我造血功能，并扩大其辐射带动作用。与卫星县城相比，节点县城在总体面貌上仍具有明显的城乡过渡特征，在基础设施、公共服务、建设用地指标等方面存在一定短板。因此，一是通过教育、医疗、社会保障、住房保障等城镇基本公共服务的有效提升，提高农业转移人口落户的积极性。二是配合区域整体的城市规划、产业政策和人口规划，尝试建立城镇建设用地年度指标同吸纳农业转移人口落户数量相挂钩的机制。三是在符合国土空间规划、用途管制和依法取得的前提下，探索建立城乡统一的经营性建设用地市场，强化农村对新型城镇化建设的土地要素支撑。

　　充分提升一般县城的人居品质，提升其对本地农业转移人口的服务能力。考虑到一般县城的产业基础较差，发展重点应放在充分发挥比较优势，借返乡热潮的东风，加强与东部发达地区大城市的合作。“飞地经济”是一种可参考的发展模式，经济发达城市使用一般县城的建设用地指标进行产业转移，缓解自身的土地要素约束；一般县城通过区域产业合作的方式导入产业，实现产业和盈利两地共享。对一般县城而言，这种以土地要素为起点的合作模式，可为本地农业转移人口和返乡农民工提供稳定的就业岗位；产业的导入也可吸引城市金融资金和社会资金参与县城基础设施建设、盘活乡村资源资产，为城乡融合发展提供资金保障。

　　（本文来源：经济日报 作者：浙江大学公共管理学院教授、副院长，浙江大学中国新型城镇化研究院副院长 张蔚文；浙江大学公共管理学院博士生 麻玉琦）