按照《法治中国建设规划（2020－2025年）》的设计，2035年将基本建成法治政府。而法治政府的建成首先需要立法对政府进行规范。

　　行政法为什么需要法典？法典是人类理性的结晶，大陆法系的立法者、法学家更是常有法典化的冲动。行政法的法典化一直在进行，行政法也需要法典化。这是法治国家和民主原则之于行政法的要求。

　　一方面，没有法典，就难以约束行政权。行政权是强大的，介入到社会的方方面面。唯有写成白纸黑字的行政法规则，才能约束执法的行政机关。行政权何时能够行使、如何行使、产生争议如何处理，都可以通过行政法的法典得到有效而系统的规范。

　　另一方面，没有法典，人民就难以理解行政法。行政本身领域繁多，相应的规范更是林林总总、变动频繁。在我国现有法律中，行政法占据三分之一天下。要理解复杂的行政过程和行政法，特别是让行政相对人、利害关系人、普通民众都能懂得、利用这些行政法，维护自身的合法权益、监督政府依法行政，法典也是必不可少的。

　　法典不仅是过去经验的总结，更有理性的设计和引领，可以有力地推动行政法治的发展。我们没有理由反对行政法的法典化，不过，也需要明白应当追求什么样的法典化。

　　行政法如何法典化？近年来受民法典的影响，法学各学科都在着力推进自身的法典化工作，行政法学也不例外。其实，行政法的法典一直都是行政法努力的重点，甚至可以说行政法就是通过行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法、行政许可法、行政强制法这一部部法律的制定而迅速发展起来的。但在如何法典化的问题上却有两条不同的路径。

　　一条路是体系化立法，即按照行政法学的体系设想，将行政法方方面面的规范统合起来，形成门类齐全、体系完整的统一法典。我们通常所理解的法典化其实就是在这个层面上而言的，像刑法、民法典大体上就是体系化立法的成果。但行政法的统一法典，在这个世界上尚不存在、也不曾有过。让庞大的行政法形成统一法典，或许已严重超越人类理性的极限，既无可能，也不必要。统一法典，不好立、不好改、不好用。

　　另一条路是问题性立法，即为了解决某种现实问题而制定专门的法律。过去，面对“乱处罚、乱罚款”的现实，国家在1996年制定了行政处罚法。在“行政许可过多、过滥”“已经成为转变政府职能的一个障碍”时，国家在2003年制定了行政许可法。鉴于“既存在对某些严重违法行为因缺乏强制手段处理不力的情况，也存在行政强制手段滥用的情况”，国家历经十二年最终于2011年制定了行政强制法。这些法律都有其明确的问题指向，有效地规范了行政权，保障了人民的合法权益。

　　现在需要什么样的法典？对于今后的法典化方向，《法治中国建设规划（2020－2025年）》具体指出：“健全规范共同行政行为的法律法规，研究制定行政程序法。”在行为法上制定行政的共通法，也是我们过去三十年里的重要经验，已经成为中国行政法的一大特色。就行政活动共通的行为、制度进行立法，难处在于不易准确把握问题，同时不能让大批旧法与新法相抵触；好处就是问题清楚就能有的放矢，而且制定一部法律就能解决一批问题。

　　按照过去的设想，行政许可法、行政强制法均已完成，在共通的行政行为方面，至少还应当制定行政收费法，遏制乱收费的现象；在共通的行政制度方面，至少还应当制定行政程序法，规范行政活动的基本程序。与行政收费法相比，行政程序法至少还进入过全国人大常委会的立法规划，行政法学界也有多个草案建议稿。可以预见的是，在规划的推动下，制定共通法的做法将得到延续并加强，除明确指明的行政程序法外，政府信息公开法、个人信息保护法、行政收费法、行政调查法等都应属于规划之列。

　　另一重点在于组织法建设。组织法一定程度上可以说是源头活水。《法治中国建设规划（2020－2025年）》提出“构建职责明确、依法行政的政府治理体系”，要求“恪守法定职责必须为、法无授权不可为”，其手段之一是“大力推行清单制度并实行动态管理”。权责清单实际上是摸清家底，把行政机关在行政活动法上的现有权限、责任归纳汇总。但要做到国家治理体系和治理能力现代化，尚需在列明权责的基础上作出革新。按照行政组织的法律保留要求，在组织法上确定各种行政机关的设置目的、任务和职权，有助于厘清政府和市场、政府和社会的关系，有助于将现有的“三定规定”真正制度化，使行政组织的设置得到安定化、规范化。在行政组织法方面，将是一个庞大的立法任务。

　　求真务实，面对现实的迫切需求，扎实稳妥地推进立法，这也是我国行政法立法的基本经验。

　　（作者系中国人民大学法学院教授）