英国地方政府的基本单位是教区、郡和市自治体。18世纪，英法发生新的百年战争，英国崛起成为财政-军事国家，中央政府不再致力于实施社会政策和维持公共秩序，这些功能都交给了地方政府，和人们日常生活相关的一切活动都由地方权威来完成。虽然地方政府在管理方面拥有丰富的经验，有一支完善的，具有事业心和善于反思的公务员队伍，可以很好地维护地方政府的运转，但仍然出现了很多难题。因为英国人口出现了史无前例的快速增长，并且向城市迁徙，城市建设和管理的要求增加了，支出自然也要相应地增加。

　　地方政府的收入来源之一是税收。历史上地方政府就是通过征收济贫税实施济贫法以及道路维护、治安防卫和其他各样的社会服务的。地方税的税基主要限于财产。理论上，地方税的征税对象包括动产和不动产，但出于管理的便利考虑，征税对象仅限于不动产的年度价值，这是《1840低收入地方税豁免法案》批准的征收模式。在英格兰和威尔士，每个财产总地方税应税价值的估价和调整可以考虑修理费用和其他支出，政府机构设定每镑的地方税额，这个税是专门为济贫法、教育、公共卫生和市政当局征收的。在18世纪晚期，绝大多数城镇地方税应税价值的增速慢于地方政府开支，这不仅是因为地方政府的职能不断扩张，还因为很多繁荣的城郊地区位于城市边界之外，由此逃脱了纳税责任。

　　税收不足，同时人们还抱怨地方税具有累退性，于是建议通过引入地方机构控制的新税种，拓宽地方税基。19世纪末和20世纪初，激进的自由党和工党提出对土地价值征税的建议，建议认为，对土地价值应该征收更多的税，因为土地价值会随着公共改善支出的增加而提高，城市土地天生就是一种特别适合承担与受益性地方支出相关的直接特定负担的财产形式，而土地价值税收应该交给地方政府，因为首先是地方政府的努力，才创造了更高的土地价值。另一种建议是开征地方遗产税和地方所得税。关于开征地方所得税，需要解决复杂的技术难题。应该根据收入来源地确定所得税的归属地还是根据收入接收地确定所得税的归属地？所得税是在收入来源地从源头扣除的，以收入来源地确定归属，将对富裕地区有利，对贫困地区不利。如果根据纳税人的居住地确定税收归属，就需要汇总纳税人在全国各地所有来源的收入，这种征税方式是税务局强烈反对的，因为非常复杂繁琐，可能充斥虚假申报。也就是说，以当时的征管水平，所得税无法地方化。

　　地方税不足，中央政府还通过给予专项补助弥补缺额。这一措施始于1835年，起初主要是用于支付地方刑事诉讼和将犯人转运至港口的运输费用，规模不大。随着时间的流逝，专项补助项目越来越多。1849年，中央政府开始向济贫法监护人支付薪水；1857年，中央政府承担了省级警察25%的薪水和着装费用；1865年，中央政府向伦敦市消防队提供了转向补助；1874年，中央政府向收容所给予贫穷精神病患者的护理提供了专项补助；1887年，中央政府支付了25%的主干道路维护成本。这种补助方式是零散的，小规模的，目的在于确保实现特殊的管理效果。虽然规模不大，但人们已经担忧中央补助可能削弱地方机构的节俭和效率，认为地方自治的优点应该与中央政府的控制结合起来，防止地方政府滥用资金。解决这一问题也很不容易。中央政府承诺的补助是比例性的，是按照地方政府支出的一定比例支付的，意在调动地方政府的积极性。但这种模式的不利后果是，无论国家财政状况如何，只要地方政府的开支增加，就会迫使中央政府提高补助数额。因此，英国财政部更加倾向于使用固定补助额，消除中央补助随着地方开支增加水涨船高的危险。但固定数额补助模式也等于惩罚积极追求上进的地方议会，因为它无法为新措施争取到额外补助资金。另外，追求节俭的地方政策还利用专项补助而减少地方税的水平。

　　随着对这些问题的探讨和争论的深入，也有人进而建议将中央政府的某些特定税收下放给地方。1871年乔治·戈申提出将住宅税下放给地方政府。迈克尔·西克斯·比奇也提出把地方税税基拓宽到从动产和不动产资本投资中得到的全部收益，这实际上是一项地方所得税。税务局认为所得税很难地方化，因此提出了更加简单易行的替代方法，将容易地方化的税收转给地方政府，如消费牌照税和住宅税。这些建议形成乔治·戈申1888年收入划分的基础。戈申将地方政府从本区域征收的牌照税交给了该地政府，另外还根据地方政府以前获得的补助份额，将一定比例的遗嘱公证税收入分配给地方政府。1895年，中央政府又将土地税和住宅税收入也转移给地方政府。

　　总之，由于情况复杂，直到第一次世界大战前，英国地方税改革一直没有取得突破，只是由于中央政府承担了一些费用，使得问题没有恶化。（作者系财税学者）