许正中      金    夷

　　[摘 要] 政府机构的高效有序运行是实现政府职能、促进社会经济发展、维护社会稳定和提升政府公信力的重要保障。美国联邦总务署作为向美国政府机构提供行政服务的唯一国家机构，通过对机关运行价值化管理，以基金为杠杆撬动政府机关运行资金，达到高效优质、规范有序、监督有效和战略明确的目标。中国机关事务运行正处于由传统的事务性实物管理向现代化治理转变的关键期，借鉴美国联邦总务署的基金管理和运行经验对于中国建立机关运行普遍服务基金制度，提高政府效能，实现国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

　　[关键词] 美国联邦总务署基金；机关运行普遍服务基金；机关服务现代化

　　[中图分类号] D63                               [文献标识码] A

　　打造现代化的政府机关是一项集成联动的系统工程，其核心是利用现代化的政府治理政策和技术工具达到在降低运行成本的同时为政府机构提供高质量服务的目标。美国联邦总务署根据其机构设置和业务需求，依法设立了形式多样、功能各异、操作灵活的多种基金，将国会拨款预算执行与自有资金运营相结合，以代表联邦机构可授权未来交易和未来经济效益资金的“国库基金余额账户”（Fund Balance with Treasury, FBWT）为“蓄水池”，将联邦建筑基金、政府采购基金、信息技术现代化基金等多种基金的收入及支出统筹平衡、总体运营，为政府采购、资产管理、数据管理、绩效管理、改善客户体验、提高信息技术系统功能提供资金保障，成为不断推进实现政府机关运行现代化的“动力泵”。

　　中国政府机关的采购和资产管理较为分散，形成了大量的“沉睡资产”，为了更好地发挥政府性资产和资源的作用与功能，在机关事务管理现代化转型的关键期，积极探索建立机关运行普遍服务基金，集中高效的政府采购和办公用房的有偿使用，厘清政府性资产，形成资金、资产和资源“三资轮动”；推进基金、机构和数据的联动，法律制度、绩效、审计的联动挂钩，推动新时代机关事务管理高质量发展。

　　一、以基金为杠杆撬动和优化联邦总务署服务功能

　　美国联邦总务署（General Services Administration, GSA）是为美国国家机构提供行政服务的唯一部门，是美国政府机构高效运行的中枢系统。它根据1949年美国联邦财产和行政服务法案修正案建立，向联邦政府机构提供经济高效的政府采购、建筑运营、分配总供给、房产购置，进行着管理机动车队、管理自动化数据处理资源和电讯项目；通过向美国军队提供设备、非战术性车辆来保障国家安全；向州政府和地方政府提供执法仪器设备、消防和救援设备以及灾后重建物资和服务。[1]如此重要且庞大的机关事务管理部门，国会直接拨款只占其总预算的一小部分，而形式灵活、功能明确的各类基金是美国联邦总务署优质高效运行的法宝。

　　（一）设立功能明确的各类基金，驱动美国联邦总务署高效有序运转

　　美国的联邦机构基金分为联邦基金和信托基金。美国联邦总务署主要运用联邦基金，同时也少部分运用信托基金。联邦基金是一组基金的集合，覆盖了法律不要求在信托基金中登记的所有联邦政府财务事项往来,包括一般基金、专项基金、周转基金、杂项收存基金。它在预算中所占的份额也大于信托基金。

　　1.一般基金

　　一般基金用于政府的一般性项目，而不是法律规定的特定项目，它是政府所有基金中规模最大的一类，可以接收非专门用于其他基金的所有资金收入，包括几乎所有的所得税和大部分消费税。美国联邦总务署共管理23个一般基金，反映了根据国会拨款或其他授权将政府一般收入用于支出的财务收支状况，其中6个为一年度拨款，9个为非年度拨款，2个为多年度拨款，1个用于承担新的债务，5个是临时持有收款的预算清算账户。

　　2.专项基金

　　专项基金用于接收来自特殊项目产生的收入。如果联邦法律规定联邦基金的收款必须专门用于某一特定的项目，则所获得的款项和相关付款记录需进入专项基金收据和支出账户，收款账户中的资金必须先拨付再支出。专项基金来自政府征收的税款或罚款，或以其他方式强制支付的款项。记入专项基金贷方的大量款项来自于商业类型的活动，例如由美国联邦总务署负责的政府土地或资产出售，租赁使用政府房产等。联邦总务署将专项基金中大部分重要收入用于支付专项费用，同时还包括处置不动产，为交通审计项目、员工培训计划的采购项目提供资金支持。

　　3.周转基金

　　周转基金用于在交易周期内持续推进商业活动进展。周转基金从销售产品或提供服务中获得收益，为持续提供产品或服务进行持续性的金融服务。收益计入周转基金支出账户中，而不是存入收入账户。收益一般可用于债务和支出，无需经过法律程序。2018年，美国政府提议建立联邦资本周转基金，用于民用房地产建设项目，这是一个创新性的预算方式。这项预算用强制性资源中的100亿美金作为种子基金以推进任务执行。为保障项目进行，基金还将在必要的情况下提升给付额度，并要求联邦机构在15年内重新返还至基金账户。美国联邦总务署的周转基金账户依法设立，为项目运营提供持续可循环的资金。这类基金的运营收入通常全部供基金内部使用，而不需要国会的批准。联邦建筑基金和采购服务基金是两个重要且庞大的循环型周转基金。

　　4.杂项收存基金

　　杂项收存基金被视为非实体基金账户。联邦总务署管理层不能控制这些账户中的资金如何使用。根据法律，其他入库资金账户持有联邦总务署杂项活动产生的收据和应收账款，不得存入联邦总务署管理控制下的基金账户。每个财年结束时，美国财政部自动将这些收款账户中的所有现金余额转入美国财政部的普通基金账户。存款基金账户持有预算外的资金，因此，这类基金中的交易不影响预算盈余或赤字。

　　联邦机构的信托基金用于接收专项项目收入。很多规模较大的信托基金用于社会保险项目预算，例如社会安全保障、医疗和失业补助。还有一些大型信托资金用于军事、联邦雇员的退休福利、高速公路建设与维护，以及机场和航线开发与维护。联邦总务署只有一个信托基金，有权接受无条件赠与财产，具有援助任何项目的权限功能。

　　（二）设立国库基金余额账户，形成财政拨款和自有资金的“蓄水池”

　　国库基金余额账户（Fund Balance with Treasury, FBWT）属于资产性账户，联邦机构可以授权该账户支付用于未来交易资金，代表预期的经济效益。交易包括拨款许可证、费用支出转账、收益、支付款。联邦机构的国库基金余额账户在概念上类似公司的银行账户，其区别在于国库基金余额代表拨款中剩余额度支出的授权，而不是现金余额。[2]国库基金余额账户与不同类型的基金对应，每个联邦机构可拥有一个或多个国库基金余额账户。

　　美国联邦总务署所属的国库基金余额账户，可将提供产品、进行办公用房租赁和不动产买卖等服务获得的资金收入纳入账户中，资金的总体量与交通预算项目、采购员工培训项目以及闲置不动产处置项目，基金运营的收入用于覆盖机构服务的运行成本，联邦总务署有权作出关于这些项目的内部流动资金需求决定。资金不能一直储存在账户内，必须根据要求进行结转至美国财政或水土保持基金账户中。

　　美国联邦总务署是处置联邦闲置不动产和特定个人财产的指定代理机构，联邦采购服务局（Federal Acquisition Service, FAS）和公共建筑服务局（Public Buildings Service, PBS）是其最重要的两个部门，分别运营联邦采购基金和公共建筑基金，是联邦总务署国库基金余额账户收入的主要来源。根据美国联邦总务署的年度报告，2018财年联邦总务署总资产达429亿美元，较2017财年总资产414亿美元增加了近15亿美元，这一重要变化源于国库基金余额账户贡献的9.38亿美元，来自于联邦建筑基金资本项目获得的资金超过了支出，使账户余额增加了近10亿美元，支出资金用于建筑修护、资产性质和用途转换、以及新建筑支出。2018年联邦总务署的总收入为238亿美元，处置资产数量达140个，联邦资产占地面积减少了492万平方英尺（45.7万平方米）和2735英亩（1.66万亩），以此获得了超过1.232亿美元的收益[3]，处置所得收入进入联邦总务署国库基金余额账户，通常由联邦总务署保留以更换设备。在联邦总务署立法机构的管理下，部分销售收入存入联邦总务署专项基金收入账户，作为净头寸变动合并报表中的非交换收入。根据要求，这些收益的一部分划入专项基金，用于支付处置剩余不动产的费用，其余依法定期累计划拨至美国财政及水土保持基金中。

　　（三）结合国家战略设立技术现代化等新型基金，服务国家效能提升战略

　　特朗普当选美国总统后，对美国的国内外政策和战略进行了一系列的调整，提出了“使美国再次强大”和“美国优先”的战略目标，美国预算管理办公室发布的《美国2020年预算》提出建设更好的美国，将打造政府现代化和释放经济自由度作为两个战略核心[4]，见表1。

　　表1 2018-2020美国政府预算核心内容一览表

　　资料来源：根据美国预算管理办公室发布的2018、2019、2020财年预算计划整理。

　　联邦总务署的预算中建立技术现代化基金，支持联邦机构投资现代化的信息技术系统，提升运用信息技术为公民提供服务的能力，增加纳税人的满意度。联邦总务署据此发布了信息技术一体化政策，通过建立创新、直观、一体化的信息系统达到高效服务美国公众和保障政府提供连续性的服务。联邦总务署在2018年预算中提出了2.31亿美元的财政预算，以保障6个财政拨款项目的高效运转，这一经费比2017年增长了919万美元，提高了3.82%。技术现代化基金是一个创新性的融资工具，使联邦机构能够通过拨款更快捷地向美国公众提供服务，对落后技术的现代化升级进行投资，更好地保护敏感系统和数据，更有效地使用纳税人的钱。与此同时，联邦总务署开展了强化IT企业架构的关键性投资，以此支撑联邦总务署的信息技术转化为多种资源，形成从运行遗留程序和基础设施，到促进商用IT更新迭代的指数级增长和转变。联邦总务署提出的所有战略和政策都首先在其机构内部建立试点并逐渐在其他机构推广应用。例如，运用区块链技术为系统加密并进行程序编码，以改进信息共享的透明度、效率和信用级别。

　　二、抓总两大基金，保障机关服务可持续运转

　　美国联邦总务署负责为约55个联邦机构的100万员工提供高质量的设施和现代化的办公空间，联邦建筑基金和联邦采购基金成为联邦总务署支持机关运行的重要工具。

　　（一）设立联邦建筑基金，实行办公用房有偿使用，激活资产效用

　　联邦建筑服务局为联邦机构及其员工提供办公空间，联邦建筑基金的主要来源是其他联邦机构租赁联邦总务署办公用房而支付的租金。公共建筑服务局的业务分为两大领域：办公场所购置和资产管理，可代表联邦政府通过建筑新建和租赁两种方式获得不动产，同时拥有全国范围内的联邦财产管理职能。作为美国最大的公共房地产组织，公共建筑服务局自有或租赁的资产总数为8706个，维护登记在册的可租赁办公空间接近3.68亿平方英尺（3418.8万平方米）。在清单中，公共建筑服务局共维护504个国家备案的历史遗迹建筑，为联邦机构提供高质量的设施和办公空间[5]，处置联邦闲置资产，促进采用创新和更加科技化的方式提供办公解决方案。公共建筑服务局与其联邦客户共同计划，尽量缩减整体办公空间的需求，并降低相关成本，设计更加适用于21世纪办公条件的办公空间。

　　联邦建筑基金是联邦建筑服务局的重要基金项目，2018财年联邦建筑基金总收入超过116亿美元，其中一半的收入来自5个联邦客户机构，见表2。

　　表2 联邦建筑基金的前5位客户租金收入及占比

　　单位：亿美元

　　资料来源：美国联邦总务署2018财年年度报告。

　　主要的费用支出是租赁建筑空间的与联邦总务署自有和租赁建筑组成的运营花费。运营净收入用于投资联邦建筑的维修保养和转变资产使用性质方面，同时为新建联邦建筑提供资金。2018财年，联邦建筑基金报告净收入中包含了6.5亿美元的超额支出，比2017财年下降了0.16亿美元。尽管相对116亿美元的收入来说这一数字并不明显，但它显示了一年经营业绩的巨大变化。支出要素的重要波动是用于清理负债产生的1.93亿美元，用于未来环境负债支出。2018财年，联邦建筑基金租赁建筑运营的净损失为0.44亿美元，而2017财年的净损失为1.08亿美金。联邦建筑基金认可的增加收益来自于固定资产买卖的0.63亿美金。

　　基金的债务主要来自授予商业供应商建造新的联邦建筑的合同；修缮、装修、清洁、物业和其他联邦总务署拥有的联邦建筑的维护；联邦总务署为联邦机构租赁办公空间而向商业地产商支付相关的费用。2018年报告债务数额为109.82亿美元，比2017年降低了5.56亿美元，见表3。

　　表3 2017、2018财年美国联邦总务署债务和运营净支出资金及占比

　　                                                   单位：亿美元

　　资料来源：美国联邦总务署2018财年年度报告。

　　（二） 设立联邦采购基金，进行集中高效的政府采购，降低成本

　　政府采购基金属于周转性基金，它的运营来自商业组合产生的可偿还性收入，而不是来自国会的拨款。政府采购基金的运营由七个业务模块组合构成，主要包括差旅、交通和后勤、信息技术服务、专业服务和人力资本、办公系统管理等。政府采购基金将多部门需求合并，同时咨询接受政府采购专家建议，确保以公平合理的价格购买商品和服务。2018财年，采购服务基金实现了超过124亿美金的收入，其中80%的资金源自于5个联邦客户，见表4。

　　表4 政府采购基金前5名联邦客户明细表

　　                                            单位：亿美元

　　资料来源：美国联邦总务署2018财年年度报告。

　　采购服务基金的运营净收入是剔除商品服务出售和运营成本后的金额。运营净收入投资于联邦总务署的车队、信息技术系统和能够改善联邦政府采购服务局服务水平的其他项目，这些投资要遵守法规和相关条例的要求。2018财年，采购服务基金报告净收入0.87亿美元，2017年这一数字为净亏损0.08亿美元。2018年的净收入增长源于车队租赁项目的良好绩效，同时供应链管理和零售运营的增长以及商业体量的增长都发挥了积极作用。

　　采购服务基金的债务和支出主要由授予商业供应商的合同驱动，提供商品和服务以支持采购服务基金的投资。联邦采购局向联邦机构提供超过2800万种商品和服务，每年提供超过540亿美元的信息技术产品、服务和解决方案、电信服务，协助房产购置服务、差旅和公务用车的相关管理、机动车辆和车队服务及充值卡服务，并提供个人财产处置服务，便于每年10亿美元过剩或闲置财产的重新使用。联邦政府通过日常运营所需商品和服务的价格谈判来为购买力赋予杠杆效应。通过运营服务供应商的网络，联邦采购局能够满足州和地方政府作为联邦机构庞大的运营和目标的需求。

　　三、规范治理制度，保障基金永续运行

　　（一） 设立法律框架，保障基金运行

　　美国《2010政府绩效及结果现代化法案》（Government Performance and Results Modernization Act of 2010）要求联邦机构在制定绩效报告的同时列出下一年度管理和绩效将面临的挑战，这些具体的条目与联邦总务署运营的各类基金相关联，包括纲领性的或管理功能方面存在的巨大浪费、欺诈、权力滥用和管理失职。如果绩效结果不佳，可能会严重影响机构或联邦政府实现其使命或目标的能力。因此，联邦政府专门设置了绩效改进官员，负责鼓励和倡导通过创新、提高效率以及更好的客户服务来提升机构影响力。[6]美国《2014数字问责制与透明度法案》（Digital Accountability and Transparency Act of 2014）要求为财政数据建立政府范围内的数据标准，同时提供持续、可信赖和可查找的付费数据，改善数据质量，便于政策制定者和纳税人使用，简化联邦基金实体报告要求，降低合规成本，同时提高透明度。[7]此外还有“1994政府管理改革法案”“2002年不当付款信息法案”等保障联邦基金运营。

　　（二） 基金运行与机构战略目标挂钩，通过绩效考核优化资金使用效果

　　美国联邦总务署的战略目标共有四项：第一，通过更好地管理联邦房地产而节约纳税人的资金；第二，将联邦总务署打造为首选、高效并且有影响力、为整个联邦政府提供采购解决方案的供应商；第三，改进联邦机构购买办公用房和技术应用的方式；第四，在联邦总务署内和联邦政府范围内增强设计和提供共享服务，改进绩效并节约纳税人资金。这四个战略目标代表了其最核心的项目领域。联邦总务署根据战略目标制定年度绩效战略目标和绩效指标，对下设机构和基金进行绩效评估，通过绩效指标考核全面分析一年工作的成功与挑战之处。

　　为了配合国家战略和预算目标，联邦总务署设置了2020财年绩效框架，将纳税人的利益、降低运行成本和提升现代化水平作为绩效目标的主要内容。

　　（三） 发挥监督职能，对机构目标和执行情况进行独立审计

　　美国政府问责局（The U.S. Government Accountability Office, GAO）负责对联邦总务署设定的主要任务目标进行年度审计，并定期评估问责高风险清单中列出的与该机构相关的管理风险和挑战。问责的高风险清单包括政府机构和项目，每两年更新一次。联邦总务署运营公共房产基金，在管理联邦不动产方面起主导作用，国库基金余额账户收入和支出大量的资金，面临高风险名单中的长期挑战。联邦总务署需报告管理和绩效的挑战及联邦总务署监察办公室提出的高风险业务区域。

　　根据1990年颁布的首席财政官法案修正案，要求联邦总务署监察办公室或其指定一个独立的外部审计员对联邦总务署的财务报表进行审计。通常由独立的公共会计事务公司对采购服务基金、联邦建筑基金的财务报表进行审计。每年由美国审计办公室（Office of Audits）、检查办公室（Office of Inspector General）和联邦总务署联合发布关于联邦总务署的独立财务审计报告，其中包括详细的审计项目及审计建议。

　　四、设立中国机关运行普遍服务基金，加快机关事务管理现代化转型

　　目前，中国的机关运行经费主要依靠财政拨款，尚未开设独立的资金账户并开展基金业务，机关事务运行中的政府采购、资产购买和处置、信息技术等业务资金与资产、资源不能得到持续有效的循环，而是维持高成本运行，抑制了政府性资本的流动，影响了政府绩效。为此，应积极设立机关运行普遍服务基金，在多元开放平台上，通过前沿技术对政府拥有的资本和资源进行转化，形成有效循环，打通资金环流的壁垒。

　　（一） 设立机关运行普遍服务基金，由自身管理走向全社会治理

　　经济与合作发展组织（Organization of Economic Cooperation and Development, OECD）认为新公共管理（Public Administration Management）的主张主要包括：1.将全社会和所有公众的需求作为政府服务的首要任务；2.政府应像企业一样管理和运营，以成本效益为核心进行全过程和全面绩效管理，对政府工作的产出、执行的效率和服务的质量进行审计、评估和可量化测量；3.打破公共服务垄断性供应和经营，鼓励私营部门参与其中等[8]。机关运行普遍服务基金将由不同功能的各类基金组成，设立基金的目的不是通过资金流动而获得利润，而是通过基金的设置树立机关事务管理部门在拥有服务的同时按成本付费的理念。设立权责明晰的基金管理机构，在政府资产统一集中管理和运营的前提下，积极推进机关部门办公用房有偿使用；实现通过处置政府闲置资产获得收益，获得的资金可以用于覆盖机关事务管理部门自身运行成本，同时可用于新设备、服务和房产的购置、建筑维护、新技术开发和推广应用以及提升机关能力的员工培训项目。由此形成资源转化为资产、资产变化为资金、资金注入资源的“三资轮动”，使资金源源不断地流入机关运行普遍服务基金账户，提升机关服务现代化能力。

　　（二） 机关事务管理部门应由事务性管理中枢走向公共资源配置中心

　　习近平总书记指出：“我们要把完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，勇于推进理论创新、实践创新、制度创新以及其他各方面创新，让制度更加成熟定型，让发展更有质量，让治理更有水平，让人民更有获得感。”[9] 应积极建立以提升和改进透明度为核心的“三轴联动”式机关运行普遍服务基金流程管理框架，支持和监督基金运行。

　　第一个轴是效率—质量轴：对外部资源关注质量，对内部资源和被服务对象关注效率，两极相连使成本最小化；第二个轴是敏捷—服从轴：“敏捷治理意味着是一套具有柔韧性、流动性、灵活性或适应性的行动或方法，是一种自适应、以人为本，以及具有包容性和可持续的决策过程”[10]，敏捷性与信息平台的迅速反应和反馈机制相关联，适应机关运行服务的多种场景，服从性要梳理法律法规，保障基金运行流程遵循相关制度和标准；第三个轴是一体化—网络化轴：机关运行服务的种类多、项目多，将不断产生叠加复合和系统版本迭代的新要求，一体化和网络化轴可促进内部的一体化，增加获取与外部协作的机会。在“三轴联动”式的基金流程管理框架下，公共资源得以活化，通过机关事务管理部门合理调用基金，统筹配置资源，放大基金效用。

　　（三） 运用机关运行普遍服务基金装备前沿技术，建设智慧机关事务管理

　　2018年5月，国家机关事务管理局发布了《关于推进新时代机关事务工作的指导意见》，要求通过增强新技术能力理顺优化职责体系和业务流程，搭建机关事务管理与服务平台，推进管理信息系统建设，提升信息化水平，打造智慧机关事务，作为推动机关事务工作高质量发展的重要抓手之一。[11]美国曾用了15年的时间将联邦总务署拥有的资产进行整理和登记，形成资产名录；英国工党执政期间也耗费了大量的人力物力财力整理出《政府资产目录报告》。目前中国已经实行了政府资产报告制度，但政府性资产依然存在家底不清、维护成本高昂、资产闲置和浪费等问题。机关事务管理中的资产管理往往出现主体不明晰的现象，单一部门无法全部掌握政府资产的全景图，造成政府资产的总量和每年的增量无法“一本账”，阻碍了资产的有效利用。2013年，中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布关于《党政机关停止新建楼堂馆所和清理办公用房》的通知，提出“建立健全办公用房集中统一管理制度，实行统一调配、统一权属登记。”[12]当前，区块链、大数据、云计算、物联网等前沿技术已逐步应用于政府服务当中，应通过建立机关运行普遍服务基金支持现代化信息技术研发和应用，加强底层数据的整合和基础架构的建设完善，充分发挥“人—机—物”在物理空间多维耦合技术的应用，由中心化—去中心化—向分布式技术的应用渐进衍化，对分散的、碎片化的资产进行信息采集，全方位掌握和分析资产动态，形成清晰透明的政府资产数据，通过数据归集沉淀纳入到政府资产数据库，让管理者对资产情况“心中有数”，为政府资产质强提效提供数据支撑，将管理重心从事后补救登记前移到如何实时掌握、综合研判、提前预警、精准指挥，从而将资产闲置、流失等现象的被动应对扭转为主动防控。与此同时，建立政府数据资产数据库，开发数据资产管理模型、防控预警系统和信息安全系统，加速人工管理走向智慧治理的转型。

　　[  参  考  文  献  ]

　　[1][3][5] 2018 Agency Financial Report[R],U.S. General Services Administration,2018.

　　[2]Treasury Financial Manual [R], The Department of The Treasury,2012.

　　[4] The Budget for Fiscal Year 2020 [R], Office of Management and Budget,2019.

　　[6] GPRA Modernization Act of 2010, Public Law 11-352,2011.

　　[7]Digital Accountability and Transparency Act of 2014, Public Law 113-101,2014.

　　[8]董新宇,苏竣. 电子政务与政府流程再造——兼谈新公共管理[J].公共管理学报,2004(11).

　　[9]习近平在庆祝中国共产党成立95周年大会上的讲话[EB/OL].人民网网站http://cpc.people.com.cn/n1/2016/0702/c64093-28517655.html, 2016-07-01.

　　[10]薛澜,赵静.敏捷治理：新兴产业发展与监管模式探究.中国行政管理[J],2019(8).

　　[11]国管局印发《关于推进新时代机关事务工作的指导意见》[EB/OL].全国机关事务网http://www.ggj.gov.cn/xwzx/ggjxw/201805/t20180515_23032.htm, 2018-05-15.

　　[12]中共中央办公厅、国务院办公厅关于《党政机关停止新建楼堂馆所和清理办公用房》的通知[EB/OL].中华人民共和国中央人民政府网站http://www.gov.cn/gongbao/content/2013/content_2462992.htm, 2013.