米 健
[摘 要] 粤港澳大湾区建设的实质是在“一国两制”的前提下，在一国之内的区域经济一体化，坚守“一国之本”的前提，最大限度地善用“两制之利”，寻求“两制之和”的叠加效应。“一国两制”是粤港澳大湾区区别于其他国际著名湾区最为显著的特征。澳门应凭借自身条件和优势，结合其他大湾区城市的特点和优势，拓展与大湾区各个城市特定发展方向的合作，实现错位发展，避免不必要的同质化竞争。
[关键词] 粤港澳大湾区；澳门；一国两制
[中图分类号] D63 [文献标识码] A
《粤港澳大湾区发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》）提出了大湾区发展建设战略，这是新时代国家整体发展战略的重要组成部分，新一轮改革开放的重要举措，“一带一路”倡议的重要支撑，也是实现新时代国家宏伟蓝图、走向民族伟大复兴的重大步骤。因此，大湾区发展建设如何，直接关系到国家新时代总体战略的实现，更会影响未来中国的发展与前途。
整个粤港澳大湾区从地理上看，可以珠江为界分作珠江东岸和珠江西岸两个区域。珠江东岸经济发展相对快些和充分，珠江西岸则迟缓薄弱一些。但从长远发展来看，珠江西岸潜力和空间可能更大，无论是自然资源、生态状况还是土地空间面积，珠江西岸都具有明显优势，特别是在目前香港局面较为复杂和不确定情况下，“一国两制”实践获得巨大成功的澳门，更有可能带动和激活珠江西岸的大湾区发展建设。
总的来说，在相当一段时间里，大湾区发展建设的重心和热点将在珠江西岸，而珠江西岸发展建设的重心应该在澳珠一极的建立和引领，澳珠一极的发展建设重心又在澳门与横琴的合作，澳门与横琴的合作核心又在于通过科技创新形成一个突破。所谓突破有两层意义，一个是澳门经济适度多元形成新的突破，一个是大湾区建设形成突破，也就是说，澳门经济适度多元与大湾区建设命运紧密相关。
一、粤港澳大湾区建设的实质
粤港澳大湾区建设的实质是在一国之内的区域经济一体化，但是，由于香港、澳门被纳入大湾区发展规划，故使得这个一国之内的区域经济一体化与既有的京津冀协同发展和长三角区域一体化发展有一个很大的区别，即：京津冀协同发展和长三角区域一体化发展是在“一国一制”条件下展开实施，而大湾区区域经济一体化则必须在“一国两制”条件下展开实施。如此一来，后者面对的困难和挑战要比前者多得多。但也正因如此，如果大湾区建设做得好、做得成功，那么它所带来的发展前景和效应也就广阔和长远得多。
总的来讲，大湾区发展建设必须解决两个最基本的问题。第一，区域经济一体化必须具备的条件和要素。这意味着，大湾区建设必须解决“4+1”或“四动一静”的问题，即人员、商品、资金和信息技术的自由流动以及克服税法制度不同（包括“关税壁垒”和“税率差异”）的困难。第二，“一国两制”背景下的制度和规则对接。这意味着，大湾区建设必须首先通过制度和规则的对接，解决这个战略实践中必然涉及的问题，包括一个国家，两种制度及由此发生的三个关税区、三个法系、三种货币等问题，只有在此基础上才可能考虑解决前述“四个流动”问题。也就是说，大湾区发展建设总的来说要解决“123334”等诸多问题。就这两个问题的关系而言，第一个问题是基本条件，第二个问题是解决第一个问题的保障。这两个问题解决不了，大湾区发展建设的目标就很难达到。
解决好上述问题的基本思考和逻辑是，坚守“一国之本”的前提，最大限度地善用“两制之利”，寻求“两制之和”的叠加效应。
二、粤港澳大湾区与世界三大湾区的比较
（一）粤港澳大湾区与世界既有三大湾区的纽约湾区、旧金山湾区、东京湾区的本质不同，目标也不同
纽约、旧金山和东京三大湾区是通过产业集群或高端产业的集中与集约运行，实现资源利用和配置、生产质量与效率的最佳与最大，而中国粤港澳大湾区则是要通过区域经济一体化，实现资源利用和配置、生产质量与效率的最佳与最大，从而使整个区域的经济得到一体化发展，并带动整个国家的经济发展与飞跃。因此，纽约湾区、旧金山湾区、东京湾区的目标是局部的、特定生产领域的，而粤港澳大湾区的目标则是全局的，涉及各个方面的。简单说，格局不一样。
（二）涉及的问题或者前提不一样
世界既有三大湾区主要是通过以一个城市为中心来解决经济优化、效率和高质量的问题，一般情况下并不太多涉及规则和制度问题，更不存在“一国两制”的情况，换句话说，它是在一个规则、制度相对成熟的平台上展开；而粤港澳大湾区则是要在“一国两制”框架下解决诸多协调、合作和一体化运作等问题，规则、制度都需要创新突破和明确，这样才能具备一体化运作的条件。后者所面对的问题要远比前者复杂、困难和严峻。
（三）基础和条件不一样
世界既有三大湾区的基础和条件较为单一、成熟和充分，但粤港澳大湾区两区九市的基础和条件多有不同、各有特点，涉及范围和人口大得多。粤港澳大湾区的特点在于，它是通过区域经济一体化实现以科技创新为主导的综合发展，涉及世界三大湾区的各类产业元素。
三、澳门在粤港澳大湾区建设中的优势
澳门在粤港澳大湾区建设中的优势，概括起来有两个方面：“一国两制”的优势；澳门自身的优势。
（一）“一国两制”是澳门参与粤港澳大湾区建设的最大优势
2018年，习近平主席在会见香港澳门各界庆祝国家改革开放40周年访问团时，充分肯定了港澳同胞在国家改革开放中的作用和贡献，明确了两个历史评价：港澳对于国家改革开放的作用不可替代；港澳的最大优势是“一国两制”。港澳之所以能够对国家改革开放做出特殊的、不可替代的贡献，恰恰是由于港澳具有“一国两制”这个最大优势。
“一国两制”是粤港澳大湾区区别于其他国际著名湾区最为显著的特征。这一国策实际为国家统一和港澳发展提供了三个方面的有利条件：首先，使港澳在原有制度基础上运行的社会管理、经济建设得以继续平稳发展；其次，强化了内地和港澳在政治、经济和文化上的密切联系；再次，为中国内地的改革开放，包括经济发展和管理模式提供了更多的路径选择。不仅如此，还为重构、加强和扩大与世界各方面的联系创造了条件。
“一国两制”的优势主要体现在四个方面：
第一，“四个要素”的自由流动。澳门是国际化城市和国际自由港，人员、商品、资金和信息可以自由进出，无外汇管制，可充分融入国际贸易市场。此外，作为单一关税区还可单独签署经贸协议。
第二，规则和制度。澳门实行自由经济或市场经济的运行模式、规则和制度与国际高度接轨。
第三，低税制。澳门实行低税制，职业税和所得补充税最高累进税率均为12%，甚至低于香港的17%薪俸税和16.5%利得税最高累进税率。
第四，营商环境的安全。澳门拥有较为被国际社会承认的法律体系和公开透明的市场机制，社会的法治观念和规则意识较强，多年来一直被公认为具有开放和安全的营商环境。
（二）澳门自身的优势
1. 社会经济持续繁荣发展，社会和谐稳定。2019年既是新中国成立70周年，也是澳门回归祖国20周年，可谓双喜临门。回归20年来，澳门经济飞跃发展，社会和谐稳定，“一国两制”在澳门的实践取得了举世瞩目的巨大成功。这些都成为澳门参与国家发展战略，融入国家发展大局，成功推进大湾区建设的有利条件。
2. 区位优势。澳门是一座滨海城市，已有近500年的开埠历史，是早期中国与西方贸易通商的重要城市，是联系中国与世界的“窗口”和“桥梁”，形成了澳门对内对外交流的独特便利条件。与此同时，作为珠江口西岸的自由港，澳门也是“21世纪海上丝绸之路”的节点城市，在“一带一路”建设中，享有优越的区位优势。港珠澳大桥开通后，澳门的对外交通网络更为便利，澳门的区位优势更加突显。[1]
3.多元文化共存和丰富的历史文化积淀。在澳门，多元文化和谐共存、相辅相成，同时传统中国文化又根深叶茂，世界文化和地方文化在澳门的完美结合和融合，已经成为东西方文化交流融合的一个典范，多元文化使澳门充满了文化魅力，成了澳门的一张名片。这张名片由近五百多年历史造就，是一个历史奇迹，是可遇不可求的人类文化发展财富。正因如此，《规划纲要》赋予澳门打造“以中华文化为主流，多元文化共存的文化交流合作基地”的光荣使命。
4.“超级中间人”的地位和角色。第一，回归以来，澳门在国家战略中和国际上的地位日渐提升，《澳门基本法》赋予澳门特殊法律地位，可以“中国澳门”的名义参与国际事务和活动，因而使澳门在国际关系和国际交往中具有内地城市不具有的条件。国家“十二五”“十三五”规划将澳门定位为“世界旅游休闲中心”和“中国与葡语国家商贸服务合作平台”，此次《规划纲要》又赋予澳门建设“文化交流合作基地”的使命，都凸显出澳门作为中国与世界联系的桥梁作用。第二，在新一轮改革开放进程中，澳门同样被期待发挥大湾区内地城市起不到的、不可替代的作用。如此一来，澳门又一次被置于我国新一轮改革开放、进一步走向世界的中间地带。第三，大湾区建设的核心问题之一是制度和规则对接，而澳门和香港一样，其制度规则与国际高度接轨，于是，澳门又具有内地与国际制度规则对接的中间人的作用。第四，基于历史渊源，澳门与横跨四大洲、人口超过2.6亿的葡语国家有着紧密且广泛的联系，发挥着中国与葡语国家商贸合作服务平台的作用。[2]《规划纲要》提出了9项直接涉及“一个平台”建设的内容。
5.具有特定领域的科研基础。澳门在特定领域拥有良好的科技创新发展基础。现在，澳门有四个国家重点实验室（中药质量研究国家重点实验室、模拟与混合信号超大规模集成电路国家重点实验室、智慧城市物联网国家重点实验室、月球与行星科学国家重点实验室），为澳门科技创新发展提供了重要基础和平台。[3]
6.财政相对充裕。截至2019年9月底，澳门财政储备总额6,273.5亿元澳门币，外汇储备1,710.2亿元澳门币。此外，IMF（国际货币基金组织）公布的2018年经济资料中，澳门人均GDP为81,730美元，位居世界第三，仅次于卢森堡（人均GDP为115,540美元）和瑞士（人均GDP为83,160美元）。
四、澳门在粤港澳大湾区建设中的定位与作用
国家在“十二五”“十三五”规划中已提出了澳门“一个中心、一个平台”的定位，即“世界旅游休闲中心”和“中国与葡语国家商贸合作服务平台”。《规划纲要》进一步阐明了澳门作为“一个中心、一个平台”的内容，既推进建设“世界旅游休闲中心”，形成高度国际化、世界水平的旅游休闲、高端服务产业；也要发挥“中国与葡语国家商贸合作服务平台”优势，为粤港澳企业及内地企业对接葡语国家创造机会。[4]
与此同时，《规划纲要》还赋予澳门四项新的任务和使命：
第一，明确了粤港澳大湾区发展建设的四个中心城市，即香港、澳门、广州和深圳。这四个中心城市将发挥“核心引擎”的功能。对于澳门来说，这一使命是国家对澳门的高度信任和期待。澳门将努力发挥好“核心引擎”的作用，继续发挥独特优势，做优做强，增强对周边区域发展的辐射带动作用。
第二，将建立国际科技创新中心作为粤港澳大湾区战略的核心内容之一，并将其列为大湾区七个重点建设领域的第一位。《规划纲要》提出，要推进“广州-深圳-香港-澳门”科技创新走廊建设，从而使澳门成为这一走廊中的重要一环以及其中的一个支撑点。澳门要充分利用既有科技创新成果和资源，以学研带动产业，以产业促进学研，发挥生产性功能，整合、培育、发展具有创新元素的产业方向，最终在此基础上形成珠江西岸科技创新发展的新引擎。
第三，赋予了澳门打造“以中华文化为主流，多元文化共存的交流合作基地”的时代使命。这既是对澳门多元文化和谐包容、东西方文化交流共存的高度肯定，也是对未来澳门发展的一个期待。两个定位和新的使命，它们之间关联密切，相辅相成，而且都有一个共同点，即无论是“一个中心”“一个平台”的定位，还是建设“一基地”的使命，实际上都是把澳门作为中国与世界之间的连接纽带。澳门将利用归侨侨眷众多，同东南亚国家、葡语国家、欧盟国家联系广泛的条件和优势，充分发挥澳门在促进东西方文化交流、文明互鉴、民心相通等方面的特殊作用。
第四，澳珠合作是粤港澳大湾区建设的三极之一。《规划纲要》提出，在空间布局上坚持极点带动。发挥香港－深圳、广州－佛山、澳门－珠海这三极强强联合的引领带动作用。澳门与珠海的合作是这三极之一，深化澳珠合作对于构建结构科学、集约高效的大湾区发展格局，引领大湾区深度参与国际合作具有重要意义。
五、“两制之和”的思想内涵
《规划纲要》提出了“一国两制”、依法办事的基本原则，要把坚持“一国”原则和尊重“两制”差异有机结合起来，坚守“一国”之本，善用“两制”之利。
习近平主席2018年10月视察横琴时指出：“澳门的体制机制过不来，内地的体制机制过不去，在横琴要形成制度的贯通变通。”习近平主席的这一指示直接揭示了“两制之和”的思想基础，也就是要通过两种制度的融合创新，实现两种制度的有机结合，形成制度合力，启动更大动能，确实实现“1+1＞2”的效应。
“两制之和”中的“和”字，体现的是尊重各种制度和规则的差异，寻求其背后的共性，达到法律理念和规则的和谐合一。当前粤港澳大湾区的发展中，由于制度差异所带来的问题，同样适用这种“求和”的方法理念。
通过对我国过去40年改革开放历程的回顾，可以看到，粤港澳三地在众多领域都探索出了许多行之有效的合作模式。例如，在经济领域广泛采用“飞地经济”模式，用以吸引投资和先进的管理经验。而在法律领域，粤港澳三地通过在具体领域的合作也取得了不少成就，如司法合作、边境检验检疫、商事仲裁、律师执业、粤港澳法律人才交流、粤港澳警务跨法域合作以及签署了CEPA协议等区域合作协议。
我们需要在继续发挥内地和港澳各自优势的基础上，寻求在制度上进行更高层次的融合创新和更大的突破。第一，应当克服“两制之差”造成的困难和障碍，主要是实现规则与制度的软对接。第二，善用“两制之利”提供的机会与条件，主要是发现和利用两制的优势和方法。第三，获得“两制之和”的合力与叠加效应，主要是通过善用“两制之利”，获得“一制”情况下难以获得的成效。[5]整个思路或路径是：“两制之差”→“两制之利”→“两制之和”。“两制之差”是现状现实，“两制之利”是手段，“两制之和”是目的。
六、澳门参与大湾区建设的原则和策略
《规划纲要》明确提出，依托粤港澳良好合作基础，探索协调协同发展新模式，为内地与港澳更紧密合作提供示范。这就为真正实现“两制”之下各自制度的有机结合提供了条件和契机。
为实现“两制之和”，可以先行先试，在大湾区特定的区域范围内为两种制度的融合创新提供新的实验载体，坚持“定向合作，错位发展”的原则和“借地突破、借人突破、借力突破”的策略。
（一）原则
定向合作，错位发展。澳门应凭借自身条件和优势，结合其他大湾区城市的特点和优势，拓展与大湾区各个城市特定发展方向的合作，实现错位发展，避免不必要的同质化竞争。
（二）策略
1.借地突破。澳门土地空间极度饱和，早已形成对澳门发展的极大制约。在新时代大湾区发展建设中，澳门要想履行担当、有所作为，那就必须要有破茧之功，抓住大湾区发展建设的时机，跳出澳门发展澳门。进一步说，澳门如果囿于目前已相当拥挤的32.9平方公里寻求大的发展和突破，几乎不太可能，所以澳门必须有“借地突破”的路径和智慧。
2.借人突破。澳门居民人口颇为有限，人力资源供应本来就远远不足，面对大湾区发展建设的需要和对国家的担当，如果仅仅依靠澳门自身的人力资源，尤其是人才资源来寻求突破，那是相当困难的，很可能会失去千载难逢的发展机遇。所以，澳门必须在充分利用本地人才的基础上，具有“借人突破”的气度和格局，即下决心引进澳门所需的人才，让他们与本地人才一起实现新时代的澳门发展，尤其是经济适度多元的突破。
3.借力突破。澳门娱乐博彩业多年的龙头老大地位，虽然给澳门带来了相当的财富，使得“共建共享”获得一定的基础，但客观上也压缩了澳门中小企业的发展空间，面对新时代的新一轮改革开放和大湾区发展建设需求和机遇，仅仅依靠澳门中小企业自身的力量很难形成突破，所以特区政府一方面要为澳门中小企业创造条件，使他们能够立足澳门、走进大湾区，另一方面也要谋划方案、创造条件和制定政策吸引内地和国际上大的成功企业进入澳门，帮助和带动澳门中小企业走出澳门，冲向大湾区，共建“一带一路”。[6]也就是说，澳门必须“借力突破”。
七、创新的策略思考
第一，要有新时代的思维、站位和格局。2019年2月19日，在《粤港澳大湾区发展规划纲要》公布后，澳门特区行政长官崔世安发表署名文章《融入国家发展大局担当澳门时代使命》，文章指出：“新时代背景下，新一轮改革开放进程中，最关键的是要有‘新意’，即：新时代的境界、新时代的思维、新时代的格局、新时代的勇气、新时代的担当、新时代的智慧、新时代的创新，积极主动地参与到大湾区的发展建设。”[7]
第二，要在区域合作的模式上寻求突破。2011年《粤澳合作框架协议》签署至今，我们在区域合作方面的深切体会是，区域合作是否能够顺利展开并达到既定目标，关键是开始时合作模式的选择。大湾区建设的实质是区域经济一体化，因此各个城市之间的合作是大湾区建设的基本内容和前提。但如何合作，合作是否成功，关键在于合作模式的选择。一言以蔽之，模式创新乃是必由之路。
第三，国家政策要有韧性和容量。模式的选择有两个关键，第一是要有顶层设计的明确目标和基本原则，没有明确的目标和基本的原则，基层或前线的实践就不好把握；第二是要有国家政策韧性和容量，没有韧性就没有空间，太刚易折，没有容量就没有尺度，基层很难把握。进一步说，一个国家的顶层设计，一个国家的战略或安排，其实现模式如果完全交给地方执行者选择确定，往往会陷于地方局部利益考虑的权衡困局。这里面通常没有对错，都是从各自利益出发的不同立场或选择。所以，模式的确定一定要有中央政府的目标性倾向作指导，否则，即使能够展开，也会不断碰到困难和阻碍，以致最后影响顶层设计或国家战略的有效实现。
第四，创新突破要有重点。大湾区建设工作很多，千头万绪，故一定要有轻重缓急之分，抓住重点尤为重要，因为“没有重点就没有政策”。有两个重点必须做好：第一，即前面所说的大湾区建设的核心问题，“四个要素”的自由流动在规则和制度方面的对接，必须在“制度规则对接”方面下功夫，突破了这个难关，接下来许多工作就好做了。第二，明确路径和突破点，即以《规划纲要》要求的“国际科技创新”为路径并以此形成突破，进而造成以“科技创新”引领大湾区建设的局面，这也是为什么特区政府目前把和珠海横琴合作的工作聚焦在“澳门产学研一体国际研究院”上的原因。
第五，港澳居民的身份融合。大湾区建设的实质是区域经济一体化，其中人员的自由流动是最基本的要素，因此如何减少甚至消除港澳居民与内地居民的身份差别是一个特别显现新时代思维和新一轮改革深度的问题，在这方面必须有所突破，例如允许港澳居民以永久居民身份证为法定身份证件自由进出大湾区（对澳门来说至少是横琴），即真正做到一国公民的“一个身份、一次查验”的身份融合。这个融合意义重大而深远：促进港澳与内地的人员流动；方便港澳居民在大湾区乃至整个国家内的生产和生活活动；让作为中华人民共和国公民的港澳居民真正享有法律上的“同等待遇”，而不是被给予“国民待遇”；支持和促进港澳居民加速融入国家发展大局；增强港澳居民回归祖国的幸福感，促进人心回归。
[ 参 考 文 献 ]
[1][2][6]米健.利用大湾区建设时机 跳出澳门发展澳门[EB/OL].证券时报网,http://news.stcn.com/2019/0531/15151421.shtml.
[3]钟夏.定向合作 错位发展 澳门全力参与大湾区建设[N].珠海特区报,2019-05-23.
[4]“粤港澳媒体湾区行”走进澳门：与兄弟城市紧密合作实现错位发展[EB/OL].东莞时间网,http://news.timedg.com/2019-05/23/20832905.shtml.
[5]莫璇.以新时代新思维深化与湾区兄弟城市合作[N].佛山日报,2019-05-23.
[7]苏宁.把握大湾区机遇,促进澳门经济适度多元[N].人民日报,2019-03-08.
