济贫法是一种兜底性、综合性的社会救助制度，通过地方教区居民缴纳的济贫税和慈善捐助，为陷入贫困的人们提供帮助。

　　从十九世纪后半期开始，英国社会的贫困问题不断加剧。主要原因是，大规模工业化、市场化后，工人阶级除了劳动力一无所有，只有靠出卖劳动力维持生活；但市场存在巨大的风险，工人阶级时刻面临失业、伤残等威胁，这些威胁无不导致贫困、疾病和老无所养。

　　传统的济贫法应对这些问题已经力不从心。济贫法是一种兜底性、综合性的社会救助制度，通过地方教区居民缴纳的济贫税和慈善捐助，为陷入贫困的人们提供帮助，1834年新济贫法实施后，主要是让申请救助的贫民以进入济贫院接受强制劳动为条件予以救助。这种救助方法已经不适应高度工业化市场化的社会救助要求，必须建立新的制度以适应时代的变迁。

　　十九世纪80年代，统一不久的德国先后通过了疾病保险法、工伤事故保险法和老年与残疾保险法，建立了三大社会保险制度。疾病保险法由雇主负担30％保险费，雇工承担70％，国家予以一定的补贴；工伤事故保险由雇主承担所有保险费；老年与残疾保险由雇主和雇工各承担一半保险费，国家予以一定补贴。可见，德国社会保险制度主要是个人缴费型的，国家只是补贴一部分费用。

　　德国的社会保险制度对于英国也带来影响。英国是不是应该学习德国，建立类似的社会保险制度呢？英国社会掀起了广泛的讨论。

　　针对英国日益严重的养老问题和老年贫困问题，英国在十九世纪八十和九十年代也提出了建立国家养老金制度的设想，引起争论。焦点集中在，在已经有济贫法存在的情况下，有没有必要建立一种新型的国家养老金制度？如果有必要，是免费的，还是个人缴费的制度？围绕这些问题，英国全社会都卷入了争论。最后争论的核心就落在是强制性要求个人缴费的养老金制度，还是国家提供的免费养老金制度上。

　　一些人反对免费养老金制度，主要是出自对贫困成因的认识，认为酗酒、浪费、缺乏自立意识等道德原因都会造成贫困，国家免费养老金制度会造成他们对国家的依赖。免费养老金制度不仅不能促进人类品德的进步，反而会导致各种不良行为的滋长，免费提供救济的济贫法已经提供了先例，现在再实施免费养老金制度，无疑会加剧各种弊端的进一步蔓延。也有人从国家财政负担的角度反对免费养老金计划，认为免费养老金计划所需要的费用是“毁灭性的高昂”，是一项导致“普遍贫困化的计划”。

　　工会等组织反对缴费型强制养老保险计划，支持免费养老金计划。工会指出，“一项免费的国家养老金制度，不仅对于保证最低工资率，而且对于工会的财政命运，都是十分必要的”。一些雇主也对免费养老金计划表示支持。有的雇主已经给雇工提供了职业养老金，随着老年人口的增长，费用不断增加，雇主难以负担，所以迫切希望国家提供免费养老金以解除企业的压力。有的雇主也认识到，实行免费养老金计划有利于提高经济效益，认为阻碍财政增长的一种因素是压在年轻人肩上的养活老年人的担子，如果把这种负担从年轻人肩上卸下来，并给他们为自己努力工作的机会，那么，在两代人以后，这个国家的工人阶级就完全不需要养老金。

　　普通民众强烈要求实行国家免费养老金计划，工会等社会团体成立了“有组织的劳工争取养老金全国委员会”，采取一致行动，争取实行免费国家养老金制度。1905年选举中，提出社会改革主张的自由党获胜，29名独立工党议员进入议会，其中11名是有组织的劳工争取养老金全国委员会成员，给人们带来希望。但反对免费养老金的力量仍然强大，自由党内也有人持反对意见，主张实行德国式的缴费型养老金计划。不过自由党内以劳合·乔治为代表的社会改革派认识到，自由党就是作出社会改革的承诺才得以胜选，所以，只有实行免费国家养老金制度，才能得到人民拥护，巩固自己的执政党地位。尽管面临各种反对意见，自由党还是提出了免费养老金法案。

　　1908年，英国议会正式批准了养老金法案，建立了国家养老金制度。法案明确了国家养老金制度的普遍性和免费性原则，支付国家养老金所需的一切费用均来自议会批准的拨款，法令保护养老金领取者的选举权、公民权及宪法保护的权利。1911年，英国颁布《国民保险法》，《健康保险法》和《失业保险法》作为该法第一和第二部分先后被议会批准实行，正式建立了国民健康保险制度和失业保险制度。健康保险费用由雇主和工人缴纳7/9（女工为3/4），议会拨款2/9（女工为1/4）。失业保险费由工人、雇主和国家共同承担。

　　英国从此正式建立了以社会保险为核心的现代社会保障制度。与德国的比起来，英国社会保障制度更加强调国家的责任，公共财政承担了大量的费用。

　　（作者梁发芾系财税学者）