我国食品安全保障体系的新痛点及治理策略

　　陈 思 罗云波 李 宁 吴永宁 吴广枫

　　[摘要]食品安全具有客观食品安全和主观食品安全两个层面。要真正解决食品安全问题，让民众放心，仅仅保障客观食品安全是不够的。当前我国客观食品安全的提升难以转化为主观食品安全的问题突出，已经成为食品安全保障体系的新痛点。需要改变理念，将主观食品安全作为食品安全治理的最终落脚点；改变策略，加强风险交流学科建设，强化公众风险感知研究，为有效交流提供技术支持；改变模式，针对受众的感性系统设计交流策略，进而促进受众理性认知系统的启动。

　　[关键词] 主观食品安全；客观食品安全；食品安全信心与信任；风险交流

　　[中图分类号] D63 [文献标识码] A

　　一、消费者食品安全信心和信任不足成为食品安全保障的新痛点

　　食品安全有两个层面，客观食品安全和主观食品安全。客观食品安全是食品的实际安全，是食品安全的基础。主观食品安全是民众心里感受到的安全，是食品安全保障的归宿。不少人认为，客观食品安全是安全保障的核心，只要客观食品安全保障到位，民众的主观食品安全感将会自然增进。

　　在食品安全领域，却并非如此。2008年三聚氰胺奶粉事件曝光，婴幼儿配方奶粉成为监管的重中之重。中国政府采取多项措施努力保障婴幼儿配方奶粉质量安全，先后颁布实施了《乳品质量安全监管管理条例》等20余项法规制度和措施，制定了66项乳品质量新标准。2016年国家食品药品监督管理总局发布《婴幼儿配方乳粉产品配方注册管理办法》，被媒体称为史上最严的监管，新政下淘汰了三分之二的奶粉品牌。2017年国家食品药品监督管理总局发布的食品安全抽检情况结果显示：“2017年婴幼儿配方乳粉抽检合格率为99.5%，比2016年提高0.7个百分点，婴幼儿配方乳粉的质量安全处于历史最好水平，是目前所有大宗食品中合格率最高的，其质量安全指标和营养指标与国际水平相当。”但是，99%的抽检合格率下，仍然是“洋奶粉”的疯狂抢购。消费者对婴幼儿奶粉信心的恢复程度远落后于质量安全的提高程度，客观食品安全的提升并未能相应转化为消费者的主观感受。

　　10年前的三聚氰胺奶粉事件为客观安全敲响警钟；10年后洋奶粉的疯狂抢购再次为主观安全敲响警钟。婴幼儿奶粉是我国目前食品安全状况的一个缩影，在一定程度上客观安全与主观安全呈现两极化。一方面是官方的一致评价我国食品安全形势总体稳定向好，人民群众的饮食安全得到切实保障；另一方面是民众的持续担忧“我们还能吃什么”。据中国全面小康研究中心与清华大学媒介调查实验室联合发布的《2010—2011中国消费者食品安全信心调查报告》显示：近七成人对中国的食品安全状况没有安全感。[1]中国工程院发布的《中国食品安全现状、问题及对策战略研究》项目成果显示，2014年消费者高度关注食品安全，但满意度仅为13%。[2]张守莉等人2016年在北京、长沙、成都三地对消费者进行问卷调查，发现消费者对食品安全的满意是被动选择，非主动接受，满意度指数仅在50%左右。[3]2018年中国工程院重大咨询项目《中国食品安全现状、问题及对策战略研究（二期）》针对3000余名负责婴幼儿奶粉采购的妈妈群体开展的认知调查数据显示，近七成（69.1%）的受访者比较担忧或非常担忧中国的食品安全。

　　客观食品安全的提升难以转化为主观食品安全，消费者食品安全信心和信任不足已经成为食品安全保障的新痛点。一方面消费者不能科学、理性认知食品安全，高风险问题被忽视，没有风险的问题却引发高度恐慌，消费者忧心忡忡；另一方面食品安全治理事倍功半，降低了政府公信力和国产食品的声誉，对国家产业造成巨大打击。本文围绕我国食品安全保障中紧迫而棘手的问题——新痛点，分析问题的原因所在，并从理念、战略和模式三个方面提出促进民众科学理性认知食品安全，提振食品安全信心和信任的交流策略体系。

　　二、客观食品安全的提升难以转化为主观食品安全的原因分析

　　为什么客观食品安全的提升未能相应增进消费者的主观食品安全感？笔者认为问题的根源有以下几个方面。

　　（一）内在因素阻碍转化

　　客观食品安全的提升难以自然转化为主观食品安全，与公众认知和食品安全的特性有关。一方面，食品安全具有信任品属性，消费者即使食用后也很难判断，消费者无法直观看到客观安全水平；另一方面，消费者的食品安全风险认知具有主观建构性。[4][5][6]专家与公众之间在进行认知判断时所考虑的因素，所采用的认知系统、认知模式都有很大的不同。

　　1.专家和公众风险判断的依据不同。专家的风险判断依据科学的风险评估，包括危害识别、危害特征描述、暴露评估等风险的客观本质因素。不会因为风险是人为导致的就增加评估风险的级别，是天然形成的就减少级别。但是，对于公众来说，风险本身是天然存在的还是人为导致的、是熟悉的还是陌生的、是自愿接受的（例如吸烟带来的健康风险）还是被迫接受的（例如塑化剂带来的健康风险）、是否有风险相关记忆或经历、是否涉及伦理道德等，这些风险激惹因素都会影响他们对风险大小的判断。风险所涉及的激惹因素越多，公众的风险感知也越强烈。[7][8][9]

　　2.认知系统的差异。除风险判断的依据不同之外，更深层的原因在于认知系统的差异。诺贝尔奖获得者丹尼尔?卡尼曼研究指出，人们的大脑并不是单纯地服从一套指令，而是同时存在两套操作系统，系统1是感性认知系统，无意识、自动运行，速度快、不费脑力，用来提高人们处理事情的效率。系统2是理性认知系统，学习和深思熟虑时才会使用，有意识、需要付出努力进行自我控制，耗费脑力、运行速度慢。[10]对于消费者来说，食品是最熟悉的事物，很少有消费者会像专家学者那样，动用系统2耗费脑力、深思熟虑，去判断食品安全风险，而主要使用系统1感性系统进行风险判断。

　　当消费者启动感性认知系统判断食品安全风险时，就容易陷入各种既定的认知陷阱中。比如负性偏差，公众赋予负面信息更大权重，认为负面信息更可信，对负面信息的记忆也更长，在一定程度上解释了信任为什么易毁难建。[11]可得性偏差，人们在对风险进行判断时，往往会赋予那些自己知道的或容易见到的信息过大的权重，而忽视对其他必要信息的关注和深度发掘，从而造成判断的偏差。[12]统计数据忽视，相对于复杂的统计数据，公众更容易受到生动例证的影响。例如，一个有关车辆瑕疵的生动故事可以抵消权威杂志上的统计数字，使人们偏向于购买统计数据上表现更差的新车。[13]确定性效应，相对于不确定的结果，人们会赋予确定结果（ 如概率 为 0% 和 100% ）更大的主观权重，在一定程度上解释了人们为什么会偏好追求零风险。[14]

　　在不经干预的情况下，双方的认知差异是天然存在的，不仅难以自然转化，而且非常顽固，即使干预也很难改变。

　　（二）缺乏有效的外力促进转化

　　国际上普遍采用风险分析的框架保障食品安全，包括风险管理，风险评估和风险交流三个组成部分。其中，风险交流的核心作用就是架起客观风险和主观认知之间的桥梁，弥合认知差异，促进科学共识的达成。但是，多年来我国食品安全风险交流工作一直是风险分析框架中最为薄弱的环节。

　　1.战略上对食品安全风险交流的重视程度不够。近年来我国在食品安全风险交流方面开展了大量工作，但交流体系与交流需求不协调的问题仍十分突出。我国食品安全风险交流机构、学科、专业建设滞后，体制机制、人财物全面匮乏。国家级机构中，专职从事食品安全风险交流的人员仅10人左右，主要依赖科学家兼职交流，食品安全风险交流量小声微，经常陷入窘境。

　　相比之下，人口数是我国1/26（500万）的中等发达国家爱尔兰，已建立食品安全信息交流机构——SAFE FOOD，专门负责和民众进行食品安全、健康饮食信息的沟通交流。该机构汇集了食品交流所需的多专业（食品安全、心理学、传播学、营养学、广告学、营销学等）人才，其中专职人员32人，跨学科合作研究开发通俗易懂又有趣味性的宣传视频、广告等交流载体，为消费者提供充分的信息。机构内设有专门的消费者研究专家团队，每年都设置专项研究课题，捕捉人们的知识盲区和需要健康干预的重点，精准交流策略。对于爱尔兰来说，SAFE FOOD只是国内多个承担食品安全风险交流职责的机构之一。 按照人口比例测算，要做好食品安全风险交流，我国各级食品安全风险交流专职人员至少有百人的缺口。

　　2.战术上缺乏技巧。目前食品安全风险交流缺乏相应的专业和课程设置，专业人才十分匮乏。我国食品安全风险认知研究刚刚起步，对受众认知心理、认知模式缺乏深入了解，交流者经常与公众不在一个频道上，交流内容得到对抗性解读；或进行形式化交流，对交流效果缺乏思考和追求。

　　（三）新媒体时代背景增加了交流难度

　　新媒体环境改变了政府和主流专家在食品安全信息和话语权上的传统优势，政府、专家不再一言堂，万物皆媒，话语体系分裂，多元意见竞争、交锋，各方高度争议争辩食品安全信息，弥漫对风险的恐惧愤怒和抵触。[15]新媒体环境下，风险能够被迅速放大，信任的缺失加强了“一坏百坏”的污名心理，[16]增大了食品安全风险交流难度。

　　三、改变理念、策略和模式，完善食品安全治理策略

　　习近平总书记在《决胜全面建成小康社会　夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》的报告中指出，“要实施食品安全战略，让人民吃得放心”，对食品安全保障工作提出了新的要求。实现“吃得放心”，首先就要在客观食品安全上下功夫，但客观食品安全还要能够转化为主观食品安全，民众主观感受好才是食品安全治理的终点。当前，在食品安全信心和信任低迷的情况下，正确认识和把握我国食品安全的主要问题，是制定正确的食品安全治理路线和策略的重要前提。

　　(一) 改变理念

　　将主观食品安全作为食品安全治理的最终落脚点，加强客观食品安全的提升并向主观食品安全的转化。没有客观安全，主观安全就是无本之木，无水之源；没有主观安全，客观安全状况再好，民众依然担忧“我们还能吃什么”。做好客观食品安全提升并向主观食品安全转化，让消费者吃得放心，是全面建成小康社会的必然要求，是实现获得感和幸福感的基本条件。

　　陈君石院士和Patrick Wall教授提出食品信息交流的新概念，将食品安全风险交流转变为内容更为广泛的食品信息交流。以政府为主导，拓宽交流内容，包括：政府为改善食品监管体系作出的努力以及监管措施，食品行业在提升食品质量和安全方面的努力，食品带来哪些健康益处，如何健康饮食，如何在家正确处理和烹调食物以避免食源性疾病，食品中可能存在的危害和风险，以及危机中及时传递信息等等。

　　信息过载时代，将培育积极信任（而不仅是知识科普）作为食品安全风险交流的核心目标。无论是政府监管机构还是食品企业都应该思考，交流哪些食品信息内容有助于提升消费者的积极信任。

　　(二)改变策略

　　充分重视食品安全风险交流工作，建立专业的食品安全风险交流机构或部门。食品安全风险交流作为国际公认食品安全保障体系风险分析框架的三大组成部分之一，是主观食品安全治理的核心力量，在让人民吃得放心、吃得幸福的道路上，不能缺席而且必须到位。

　　加强风险交流学科建设，强化公众风险感知研究，为有效交流提供技术支持。食品安全风险交流具有很高的难度和很强的专业性，为避免越交流越抵触、越交流越愤怒、越辟谣越信谣，交流者需要准确把握受众的心理，精准交流策略。除了需要了解食品安全，还需要掌握心理学、社会学、传播学等多方面的专业知识和技能，集众智，进行多学科跨学科合作研究，为促进公众科学理性认知食品安全提供中国方案。

　　权威机构要掌握信息供给的主动权。建立一站式食品信息平台，常态化提供权威而又充分的食品信息，避免受众在茫茫信息海中难辨真伪。食品安全谣言的疯狂转发背后，在一定程度上反应映了民众对食品安全信息的强烈需求和求证心态。促进民众科学认知食品安全，除了堵谣言还要疏信息。建议国家建立一站式食品安全信息平台，例如美国疾病预防和控制中心（CDC）建立的foodsafety.gov，提供充分而又权威的食品营养安全信息，满足受众需求。

　　(三)改变模式

　　综合系列调查研究结果，结合双系统理论等，笔者提出暖交流模式，首先针对受众的感性系统设计交流策略，进而促进受众理性认知系统的启动。具体包含三方面内容：一是倾听，认识受众。二是焦点交流（焦点内容、方式、渠道、信源和对象），顺应受众。三是科学思维培育，引导受众。重点科普科学认知的基本方法，而不仅仅科普知识，要想与民众进行有效的沟通，就要给交流的对象“赋能”，启动理性认知系统，提升受众理性认知能力，使受众有能力进行理性交流。

　　[ 参 考 文 献 ]

　　[1]苏枫.2011—2012中国饮食安全报告[J].小康, 2012(1).

　　[2]旭日干, 庞国芳.中国食品安全现状、问题及对策战略研究[M]. 北京: 科学出版社,2015.

　　[3]张守莉,王启魁,王志刚.国产液态奶质量安全消费者满意度研究——基于北京、长沙、成都三地城市消费者的问卷调查[J].中国畜牧杂志,2017(2).

　　[4][德]乌尔里希?贝克, 风险社会[M]. 南京：译林出版社 , 2004.

　　[5]刘岩. 风险的社会建构:过程机制与放大效应[J].天津社会科学,2010(5).

　　[6][16]刘飞.风险交流与食品安全软治理[J].学术研究,2014(11).

　　[7]Sandman P M． responding to community outrage: strategies for effective risk communication ［M］．Fairfax，VA: American Industrial Hygiene Association，1993: 7．

　　[8]Covello V T． risk perception and communication［J］．Canadian Journal of Public Health , 1995 , 86( 2) : 78-79．

　　[9][美]保罗.斯洛维奇．风险的感知［M］.北京: 北京出版社，2007: 359-365．

　　[10]丹尼尔卡尼曼. 思考快与慢[M]. 北京：中信出版社，2012.

　　[11]Baumeister, R. F., Bratslavsky, E., Finkenauer, C., & Vohs, K. D.. Bad is stronger than good[J]. Review of General Psychology, (2001) 5: 323-370.

　　[12]Tversky, A., & Kahneman, D.. Availability: A heuristic for judging frequency and probability[J]. Cognitive Psychology, (1973)5:207-232.

　　[13]Nisbett, R. E., Borgida, E., Crandall, R., & Reed, H.. Judgment under uncertainty: Popular induction: Information is not necessarily informative[M]. Cambridge University Press, (1982): 103-113.

　　[14]Kahneman, D., & Tversky, A.. Prospect theory: An analysis of decision under risk. Econometrica[J]. (1979)47, 263-291.

　　[15]胡百精.说服与认同[M]. 北京：中国传媒大学出版社，2014.