精准扶贫的实践逻辑与理论创新

2018年11月26日 10:31   来源:行政管理改革   汪 波  王雄军

  汪 波  王雄军

  [摘 要]   精准扶贫正由物质脱贫观转向三位一体脱贫观,即物质脱贫—能力脱贫—精神脱贫的有机统一。物质—福利转化率不仅依赖于贫困户自身能力,更依赖于社会化大生产的强力组织。精神富裕成为物质—福利转化率的倍增器。数字技术正全方位渗入精准扶贫流程,催化着三元扶贫形态加速演进。区块链扶贫系统利用区块链不可篡改属性,形成数据分布式存储—数据溯源—智能闭环的扶贫区块链。

  [关键词]    精准扶贫;物质—福利转化率;精神脱贫;区块链扶贫

  [中图分类号] D63

  [文献标识码] A

  中国共产党在新时代背景下确立了两个百年的宏伟发展目标,在此目标结构中,2020年全面建成小康社会构成中国特色社会主义建设的重要节点,而贫困人口脱贫构成全面建成小康社会的关键。没有农村小康,特别是没有贫困地区的小康,就不会全面建成小康社会。[1]在习总书记为核心的党中央的顶层设计与强有力的决心下,为实现2020年现行标准下农村贫困人口实现脱贫、贫困县全部摘帽的目标,中国扶贫模式正由粗放扶贫转向精细化管理,由政府扶贫转向中央政府、地方政府、企业、群众全民共商共建共享的治理结构,变“输血”为“造血”,由前期扶贫转入最后攻坚阶段。这一战略判断逐渐形成一场国家动员型反贫困运动。行百里者半九十,如何打通扶贫攻坚的最后一公里?这就需要对当前精准扶贫进行调研、评估与思考,分析其发展内在逻辑与潜在风险,并进一步完善优化。

  一、精准扶贫:实践、评估与理论思考

  (一)中国特色扶贫实践:物质脱贫—能力脱贫—精神脱贫三位一体

  中国精准扶贫实践形成了脉络清晰的实施结构,政策实施过程形成了一系列政策术语:六精准、五个一批、四个坚持、两不愁。政策体系核心无疑是精准扶贫的方式与路径。当前精准扶贫的脱贫方案主要包括五种路径:生产脱贫、易地扶贫搬迁、生态补偿脱贫、教育脱贫、社会保障兜底。这五种路径不仅是扶贫政策执行的路径,其背后更蕴含着平等哲学的重新定义:由单纯追求物质脱贫转向能力脱贫,进而发展至精神脱贫,最终形成三位一体脱贫,即物质脱贫—能力脱贫—精神脱贫的有机统一。

  在现代市场经济环境中,物质—福利转化率不仅依赖于贫困户自身劳动能力,更依赖于资本与权力的社会化大生产的强力组织。只有当两者结合在一起时,贫困人口物质—福利转化率才能得到显著提升。现代化生产是组织化大生产,而不再是小农经济的以家庭为单位的小生产。资本与权力成为社会化大生产与贫困人口之间的两种组织桥梁,这两种组织桥梁相互配合,各具特色。

  从政府主导的扶贫路径来看,形成一系列模式,例如,河北省平泉市的产业扶贫的“三零”模式、山东省菏泽市的“扶贫车间”模式、江西省大余县的“生态+乡村旅游”扶贫模式、陕西省平利县的社区工厂扶贫模式、广西壮族自治区东兰县的特色品牌扶贫模式。在政府支持下,一些贫困地区发展形成了一系列特色农业。例如,山西省吉县的苹果产业、右玉县的森林生态产业,河北省平泉县的食用菌产业皆已成为脱贫致富的主导产业。

  从企业来看,国有企业与民营企业基于资本优势,将产业链延伸对接到每一个贫困户,形成一系列模式,例如,汉能集团的“薄膜发电+光伏扶贫”合作模式、腾讯集团的连接信息的“为村”模式、中国人寿的“一村一室一员”保险扶贫模式、京东集团的“互联网+扶贫”模式、碧桂园集团的教育扶贫模式。

  (二)习近平精准脱贫论述:三形态连续体

  精准扶贫形成了中央政府、地方政府、企业、群众共商、共建、共享的治理结构,并为世界发展中国家提供了可资借鉴的中国经验与中国路径。联合国开发计划署署长海伦?克拉克认为:自改革开放以来,中国以前所未有的速度将人民从贫困中脱离了出来。[2]改革开放以来,中国实现减贫七亿多人,这充分体现出中国共产党领导和中国特色社会主义制度的优越性。[3]

  习总书记精准脱贫论述在实践中形成科学的理论脉落,集中体现为三形态连续体。

  1.物质救济型脱贫。它以物质救济为核心价值,以产业脱贫、易地搬迁扶贫、生态补偿脱贫为主要政策,短期可形成显著绩效。在物质脱贫的基础上,精准扶贫的实践逻辑体现出物质脱贫转向能力脱贫的发展趋向,即变“输血”为“造血”,强化贫困人口的生产能力,使贫困人口能持续地将物质转化为福利与幸福。

  2.能力救济型脱贫。它以能力救济为核心价值,以政府主导型产业扶贫与企业主导型产业扶贫为实施政策,政策持续力强。能力救济型脱贫在一定程度上印证了阿马蒂亚?森的能力平等观。但是,中国精准扶贫实践又不局限于能力平等观,而是在实践中进一步发展了阿马蒂亚?森的“能力平等观”,将能力平等丰富发展至“精神富裕”。

  3.精神救济型脱贫。它是扶贫的最高形态,以精神救济为核心价值,以教育脱贫与数字扶贫为主要政策,旨在形成自我驱动式脱贫。“要想从根本上消除贫困,离不开教育。要将发展教育摆在优先位置,加大教育投入,不断提升贫困地区人力资源开发水平,增强贫困人口自我发展能力。”[4]

  这三种形态在扶贫空间中共存,在实施中互相协同,在发展中动态演进。三种形态构成连续共同体,其重心不断演进,从低价值向高价值演进发展。最底层价值为基本物质脱贫,中层价值为能力脱贫,最高层价值为精神脱贫。在保障最底层价值的前提下,扶贫不断由低层向高层递进发展,最终实现自我驱动型脱贫,从而体现新型扶贫思维。

  二、精准扶贫:潜在风险与原因探析

  当前,精准扶贫取得了显著成效,但调研发现,精准扶贫在实践过程中出现不同程度的政策失真、政策扭曲、政策悬浮现象,主要体现为五个方面。

  (一)国家贫困线与贫困户审核认定不够精准

  调研发现:一部分老人独户但不独居,虽然按照每户每人2300元的国家贫困线标准,是贫困户,但其和儿女一起住,生活“两不愁、三保障”。这类问题的背后主要存在三点原因:一是村委会核查不到位,机械地执行国家贫困线的标准,进行建档立卡。二是村委会即便核查实际生活达标,为稳定村民情绪,对此类家庭选择“放行”。三是由于这部分人将会很快脱贫,村委会故意将其纳入贫困户,为后期减贫功绩打下基础。

  (二)民主评议与实情测评存在不一致

  精确识别是精准扶贫的前提。现行认定体系将民主性与科学性融为一体,贫困户认定流程大致如下:村民填写申请表—村民小组民主比选—村两委会议评选—拟订与公示—村民代表会议的民主评议—再次公示—确定为贫困农户。这一流程充分发扬基层民主,将识别权交给基层群众。但是,调研发现:在一些村庄,有的村民因为人缘不好,未能通过民主评议关。例如,2016年甘肃贫困户杨改兰因杀儿自戕案便为典型案例。该低保户在村民评议环节没过,低保被撤销,家庭失去重要经济保障,导致悲剧。这就要求将民主评议仅作为参考,强化实地考察,避免贫困户漏评。

  (三)一定程度的逆向激励

  在精准扶贫实践中,基层政府与村民也是理性的经济人,倾向于在现行政策环境中寻求自身利益最大化的博弈策略。在精准扶贫的政策结构中,国家将经济资源、社会资源、舆论资源引导流向贫困村和贫困户,这体现出社会主义制度优越性,但也导致一定程度的逆向选择。从政府角度来看,贫困区域的县级政府争当贫困县,以获取扶贫资源、投资项目和优惠政策。从官员角度来看,在脱贫考核的强大压力下,基层官员尽可能动员一切资源,通过表格考核,在短期内取得显著绩效,并将债务与深层矛盾留给继任者。从村民角度来看,在资源流向引导下,略高于贫困线的农户争当贫困户,贫困户为享受各类补贴而缺乏脱贫动力,从而在一定程度上导致政策扭曲。

  (四)产业扶贫的风险

  当前,产业扶贫已在学术与政策层面达成共识,并在实践中取得显著成效。产业扶贫在价值上变“输血”为“造血”,改“大水漫灌”为“精准滴灌”,由授人以鱼转向授人以渔,旨在恢复和增强贫困群体“造血”功能。在此价值指引下,贫困村庄基于自然资源与农业资源的比较优势,因地制宜地发展各种特色产业,走上经济内生增长、自主脱贫致富的可持续发展道路。虽然产业扶贫取得了巨大成就,但也存在一些问题,主要表现为四个方面:一是同质性高。在市场容量一定的情况下,扶贫产业相似度高,易形成市场挤压,造成产品滞销。二是稳定性低。脱贫产业收益不显著,贫困户信心不足。三是市场信息与销售渠道不足,增大了市场风险。四是交通不便导致物流成本高。有些农户居住于山区,与外界沟通不便,更适合易地扶贫搬迁。

  (五)精神贫困

  贫困根源在于精神贫困,这体现为三个方面:一是在一些贫困村,被救助贫困户在消耗完救助的物质资源之后,很快二次返贫。二是在山西有些村庄,乡村精神文明建设不足导致宗教“乱入”。个别脱贫群众在党与政府的关怀下成功脱贫,却荒谬地认为是虔诚信仰得到回报,而对党的精准扶贫政策所知不多。三是狭隘小农思想导致非合作主义。基于河北衡水地区农村的调研发现:在相对封闭的乡村社会中,狭隘小农思想往往导致非合作主义。例如,某村计划发展大棚蔬菜以实现脱贫,这需要集中土地以成片建设,而有农户的承包地居于其间,出于嫉妒心理、狭隘小农思想与土地流转的不确定性,采取不合作策略,从而损害整体公共利益。

  三、数字时代精准扶贫的优化

  随着精准扶贫实践的深入发展,精准扶贫逐渐由物质救济式扶贫转向能力救济式扶贫,最终导向精神救济式扶贫。精神扶贫是扶贫的最高层次价值,精神富裕构成物质—福利转化率的倍增器。随着人类社会进入信息时代,数字文明已全方位渗入精准扶贫流程,如同催化剂驱动着三种扶贫模式递进演进,并显著拓展了扶贫的三维空间。

  (一)精神空间的拓展

  互联网+教育使贫困户的思想与灵魂受到数字文明的洗礼,从而产生脱贫的强大激励。当前教育扶贫主要存在六个方面不足:基础教育办学条件较差、教师数量不足、生师比过高、贫困家庭无力使子女接受更多教育、教育管理水平相对落后、九年义务教育完成度不够。[5]信息时代开辟了信息无缝隙传递的新时代,也产生了中心城市与贫困山区之间的“信息鸿沟”。在信息时代,可通过推进“互联网+基础教育”,推进实现义务教育资源均等化。教育补贴可通过“一卡通”直接补助到贫困家庭。在完善基础教育的基础上突出就业导向的职业教育。碧桂园集团的教育扶贫构成一种启示性模式,碧桂园职业学院基于“以就业为导向,助贫困学生,为社会服务”的理念,对贫困学生免学费、教材费、食宿费、路费等,并吸纳贫困学生进入产业链,进而实现“一人就业,全家脱贫”。

  (二)市场空间的拓展

  数字文明驱动着村庄空间走向数字空间,扁平化网络结构消解了信息不对称,使特色产业主动对接全球产业链,并精准对接社会需求。以京东集团的“互联网+扶贫”模式来观察。京东电商平台已成为贫困县农产品销售的重要网络通道,自2016年1季度至2017年2季度,京东电商平台共扶持832个国家级贫困县的商户6003家,贫困县的商品销售额达到153亿元,平均季度复合增长率为26.5%。电商扶贫深刻改变了贫困区域农产品的经营与流通方式,将农户与消费群体直接对接,不仅强化了生产者的市场定价能力,而且提升了生产主体的积极性。

  (三)区块链扶贫:监管空间的拓展

  在大数据浪潮下,大数据、区块链正与扶贫领域形成契合。贵阳市红云社区在全国首创了区块链扶贫系统,该系统包括五个子模块:基础区块链平台、身份信息存证模块、服务信息管理模块、资金使用过程管理模块和数据展示模块。区块链扶贫具有三重优势:一是利用区块链不可篡改的属性,将精准扶贫对象的多维度数据信息纳入数据链,包括家庭资产与存款的变化,家庭人口结构变化,外出务工与收入变化,所受救助的数量、形式、救助效果,让真实的身份信息得以安全存储。二是精准对接扶贫资金的发放系统,保障扶贫资金流转的公正透明。每个贫困用户能通过智能终端查询每一笔补助资金以及补助事项。三是利用区块链技术,对资金使用过程进行点对点的监管、追溯、结算,实现资金的全流程监管。政府监管机构可借助大数据共享系统,实施动态管理,既能为贫困人群提供跟踪式精准管理与服务,又能即时监控区域扶贫服务的运行状态,进而调整优化扶贫决策。区块链扶贫系统树立了区块链技术运用于扶贫领域的标杆,促进扶贫系统形成数据分布式存储—数据溯源—智能闭环的区块链体系。

  中国当前精准扶贫正从单纯的物质脱贫观转向三位一体脱贫观,即物质脱贫—能力脱贫—精神脱贫的有机统一,并借助于互联网、大数据与区块链技术,不断优化数字扶贫的方式与路径。新时代习近平精准脱贫观既构成我国脱贫攻坚的行动指南,又为全球脱贫理论作出中国贡献,为世界广大发展中国家提供可资借鉴的中国经验、中国路径、中国模式。

  参考文献

  [1]习近平.做焦裕禄式的县委书记[M] .北京: 中央文献出版社,2015:16.

  [2] [澳大利亚]海伦?克拉克.分享中国减贫经验[N].人民日报,2011-10-24.

  [3]汪洋.紧紧围绕精准扶贫精准脱贫,深入推进脱贫攻坚[J].行政管理改革,2016(4).

  [4]朱之文.扎实推进教育脱贫着力阻断贫困代际传递[J].行政管理改革,2016(7).

  [5]司树杰.中国教育扶贫报告[M] .北京:社会科学文献出版社,2016:56.   

  [基金项目]国家社科基金重大项目“中国政府职责体系建设研究”(17ZDA102)。

  [作者简介]汪波,北京师范大学政府管理学院行政管理系主任、教授;王雄军,国务院发展研究中心研究员。

(责任编辑:臧梦雅)

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