周绍朋
[摘 要] 国有企业改革是整个经济体制改革的中心环节。通过对我国国有企业改革40年历程的全面回顾和未来发展趋势的展望，充分论证了我国国有企业改革的方向是完全正确的，所取得的成就是巨大的，对建立和完善社会主义市场经济体制所发挥的作用是十分重要和不可替代的。
[关键词] 国有企业；改革开放；40年变革
[中图分类号] D63
[文献标识码] A
2018年是我国改革开放40周年。40年来，我国的改革开放事业取得了举世瞩目的伟大成就和巨大成功。我国的城市经济体制改革是从国有企业改革开始的，它作为整个经济体制改革的中心环节，在推进社会主义市场经济体制建立和不断完善的过程中发挥着基础性的、不可替代的作用。国有企业改革的进程，反映了我国改革开放的伟大历程，国有企业改革的走向，预示着我国改革开放的走向，党和国家深化国有企业改革的决心，反映了我国继续推进改革开放的伟大决心。
一、计划经济时期的国有企业
回顾我国国有企业改革的历史进程，展望我国国有企业改革的未来，不能不简要回顾一下计划经济时期的国有企业，因为它是我国国有企业改革的起点。只有通过把计划经济时期的国有企业与当前的国有企业加以对比，才能看出我国国有企业通过40年的改革发生了怎样脱胎换骨的变化，改革的进程是如何的艰辛，改革的成果是如何的来之不易，改革的成就是如何之伟大！
计划经济时期国有企业的性质、特征是由计划经济的性质、特征决定的。而一个社会的经济形态，又是由它的资源配置方式决定的。所谓计划经济，就是建立在单一的生产资料公有制基础上的，由政府通过行政手段，采取指令性计划配置资源的经济形态或经济体制。在计划经济体制下，为了实现资源的行政化配置，以解决社会生产什么，生产多少，如何生产以及为谁而生产等问题，就必须建立一个庞大的由中央到地方的配置资源的各级政府。为了改革这种高度集中的经济体制，从1978年党的十一届三中全会开始，我们进行了长时间的“摸着石头过河”的探索和砥砺奋进。1992年，邓小平同志发表了重要的南行讲话，提出了计划和市场都是调节手段，社会主义也可以搞市场经济的伟大论断。紧接着1992年党的第十四次全国代表大会，提出了建立社会主义市场经济的经济体制改革目标，并提出建立社会主义市场经济体制，就要在国家宏观调控下发挥市场在资源配置中的基础性作用。党的十八届三中全会提出要使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用，这是理论上的又一重大创新，进一步指明了经济体制改革的方向。国有企业改革也正是随着市场在资源配置中作用的不断增强而不断深化的。
由于计划经济是由政府采用行政手段配置资源的，因此，计划经济时期的国有企业就必然成为各级政府的附属物，形成“计划统包统揽，物资统配统价，职工统进统出，工资统级统调，财政统收统支”的大一统体制。所谓“计划统包统揽”，就是企业的一切经营活动，哪怕生产一颗螺丝钉、一粒纽扣，都必须纳入国家计划，否则就不能生产。当时普遍流行着“计划就是法律”的说法，完不成计划或者不严格按照计划进行生产经营活动，都是违法行为，都要被追究责任；所谓“物资统配统价”，即企业从事生产经营活动所需要的一切生产资料，包括机器设备和原材料等都要由国家统一分配，统一定价，并指定具体企业给予供应；“职工统进统出，工资统级统调”就是企业所需要的职工，都要由国家劳动和人事部门统一确定招收指标，并由企业按照分配到的招工指标，对特定的招工对象进行招收，职工退出企业，包括调动、退休、离职、辞退、开除等也都要经过政府主管部门批准，同时职工的工资级别和工资数额也要按照国家的统一规定执行，特别是“文化大革命”及其之后，职工工资的调整，都要由国家统一下达文件，统一分配工资调整指标；“财政统收统支”就是企业生产经营活动所需要的资金，包括固定资金和流动资金，都要由国家根据企业的生产经营活动统一核定、统一拨付。企业生产的产品全部交由国家统一计划调拨，企业除向国家交纳营业税外，税后利润也都全部上缴国家，如果企业亏损，则全部由国家财政统一予以弥补，总之就是一个“统”字。在这种大一统的政策下，企业完全失去了作为自主经营、自负盈亏的经济组织的本来意义。这就是计划经济体制下“职工吃企业大锅饭，企业吃国家大锅饭”的国有企业制度。
二、国有企业改革的历史进程
经过40年的不断探索和艰苦努力，我国的国有企业已从上述传统的“五统一”的计划经济体制下的国有企业制度，转变为社会主义市场经济体制下的自主经营、自负盈亏的现代企业制度。这是一项十分了不起的伟大成就，当然遇到的困难和艰难险阻也是可想而知的。由于这场改革是一场前无古人的伟大事业，没有任何现成的经验可以借鉴和遵循，只能像小平同志说的那样，采取“摸着石头过河”的办法在改革的实践中不断探索前进。改革一开始，在改革应当从何入手的问题上，理论界就存在着两种完全不同的认识和意见。一种意见主张从改革宏观经济体制，如改革计划、财政等体制入手，即先把这些体制按照预定的构想改革好了，然后再放开企业，实现“开闸放水，水到渠成”。显然，这种思路把改革想象得过于简单了，属于速成论；另一种意见则主张从改革国有企业入手，即按照解放生产力，发展生产力的要求，对传统国有企业逐步加以改革改造，并在改革改造国有企业的同时，以发展和解放企业生产力的要求为基准，逐步改革和构建宏观经济体制。这就是著名经济学家蒋一苇1979年提出的“企业本位论”的观点，属于渐进论。“企业本位论”认为，企业作为社会主义的基本单位，必须具有独立性，必须是一个能动的有机体，应当具有独立的经济利益，在法律上必须有法人身份，经济体制改革应当以企业为本位。上述关于改革应当从何入手的争议，对于国有企业改革来说，算作是一个改革的序曲。1984年10月，党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》，充分肯定了上述第二种思路，提出了“增强企业的活力，特别是增强全民所有制的大、中企业的活力，是以城市为重点的整个经济体制的中心环节”的著名论断。从此，国有企业改革就在已有探索和试点的基础上继续向前迈进。回顾40年国有企业改革的历史进程，大致经历了以下几个阶段。
1.扩权让利阶段。这个阶段大致是从1978年下半年至1983年上半年。党的十一届三中全会是1978年12月18日至22日召开的，全会做出了改革高度集中的经济管理体制的重大决定。但实际上，早在1978年10月，四川省就在中央的指导下，率先在重庆钢铁公司等6家国营企业开始了扩大企业经营自主权的试点。企业的生产经营自主权包括生产决策权、产品销售权和盈利分配权等各个方面。在当时高度集中的经济体制下，企业的这些权利是完全没有的。要改革这种体制，关键就必须打破国家对企业的统收统支的分配体制，给企业一定独立的经济利益，以发挥企业的生产积极性和主动性。这就需要从正确处理国家与企业的分配关系入手，解决企业的盈利分配问题。因此，试点首先对企业采取了利润留成，包括全额留成和超额留成的办法。所谓全额留成，就是企业实现的全部利润都按一定的比例留给企业；超额留成，则是核定企业实现利润的定额（一般以企业上年实际实现的利润为准），定额以内的利润不留成或少留成，超定额的部分留成或多留成。企业的留利资金按照一定的比例，形成企业的生产发展基金、福利基金和奖励基金，用于企业的生产发展、职工福利和奖励等。1979年7月13日，国务院在出台《关于扩大国营工业企业实行利润留成的规定》的同时，还下发了《国务院关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》《国务院关于开征国营工业企业固定资产税的暂行规定》《国务院关于提高国营工业企业固定资产折旧率和改进折旧费使用办法的暂行规定》《国务院关于国营工业企业实行流动资金全额信贷的暂行规定》等文件，号称5个企业改革文件。从此，以利润留成为中心的扩权让利改革就在全国范围内广泛展开。
实行利润留成制度，最困难的是利润留成比例和利润定额的确定问题。就留成比例而言，如果每个企业都按同样的比例留成，由于当时企业还不具备其他方面的自主权，企业的盈利水平并不完全取决于企业自身的主观努力，按照同一个比例留成，既是不合理的，也是不可行的，而且还有少数亏损企业，更无法采取利润留成的办法。利润定额的确定也同样存在类似问题。因此，最终只能采取一个企业一个比例或一个定额的办法，这不仅给管理带来了很大的困难，同时在确定留成比例和利润定额时，为了照顾到左邻右舍的关系，还必须充分考虑企业的盈利水平，企业盈利水平越高或上缴利润定额越高，留成比例越低，这就造成了当时所说的“鞭打快牛”问题，不能很好地起到激励先进的作用。尽管如此，但比起以往的完全统收统支的分配制度还是大大前进了一步。
随着改革的不断深入，针对利润留成中存在的弊端，同时为了确保国家财政收入任务的完成，1981年山东省率先在工业企业实行了以利润包干为主要内容的经济责任制。所谓利润包干，就是把利润留成改为一定的利润上缴基数，利润上缴任务完成后，剩余的利润全部留给企业。与利润留成比，利润包干不仅对企业的刺激力度更大，而且更加有利于国家财政收入任务的完成，同时，对亏损企业也可以以采取包亏的办法予以激励。1981年年底，全国工交工作会议在山东济南召开，学习和推广山东省实行工业经济责任制的经验，经济责任制就在全国开展起来。由于利润包干同样需要确定每个企业利润上缴的基数，管理起来仍然十分繁杂，而且包干基数的确定仍然要考虑企业上年实际上缴利润的数额，上年实际上缴的数额越高，核定的上缴基数就越高，仍然不能解决“鞭打快牛”的问题。
2.利改税阶段。所谓利改税，就是把以往企业上缴营业税后，以利润形式上缴国家的纯收入也改为税收上缴，这一方面能够更好地发挥税收的调节作用，同时也有利于规范国家和企业的分配关系。利改税在具体实施时又分成了两步，被称为第一步利改税和第二步利改税。第一步利改税实际上是企业向国家上缴税收和利润并存。即对于有盈利的国营大中型企业，首先要向国家上缴55%的所得税，税后利润再按利润留成或利润包干的办法在国家和企业之间分配；对有盈利的国营小企业，则按照8级超额累进税率向国家缴纳所得税，税后利润全部留给企业。第一步利改税是从1983年6月1日开始实施的。对于国营大中型企业来说，实施第一步利改税，由于上缴所得税后的利润仍采取了利润留成和利润包干的分配办法，因此“鞭打快牛”的问题依然存在。
经过一年多的第一步利改税实践，证明利改税的方向是正确的，因此，中央决定从1984年10月1日起，开始实施第二步利改税。所谓第二步利改税，就是把以往企业上缴国家的利润部分都全部改为上缴税收。企业在按照规定的税种税率向国家缴纳各种税款后，税后利润全部留给企业。第二步利改税设置的税收共有11种，即把原来的工商税按企业性质划分为产品税、增值税、营业税和盐税；对某些采掘企业开征资源税；开征城市维护建设税，恢复开征过去曾征收的房产税、土地使用税和车船使用税；对有盈利的国营企业征收企业所得税，大中型国营企业按55%的税率征收，小型国营企业按新制订的8级超额累进税率征收；对超过一定盈利水平的国营大中型企业还要征收企业调节税，其税率按企业的不同情况分别核定，实行一户一率。可以看出，与第一步利改税相比，第二步利改税无论在广度和深度上都大大前进了一步。通过第二步利改税，初步建立起了适应多种经济形式、多种经营方式的多税种、多环节、多层次调节的税制体系。应该说，它是改革开放后我国工商税制的一次比较全面的改革。其主要缺陷是，企业调节税的征收仍然存在着“鞭打快牛”的问题，不利于企业之间的公平竞争。但这是当时的大环境，如改革不配套，企业的许多自主权还没有落实，企业的经营业绩还主要不是取决于企业的主观努力等造成的。总之一句话，是不得已而为之。
3.承包经营责任制阶段。承包经营责任制作为一种经营方式，是在坚持企业的全民所有制的前提下，按照企业所有权和经营权适当分离的原则，以承包经营合同的形式，确定国家与企业的责权利关系，并在此基础上实现企业自主经营、自负盈亏的一种企业经营制度。
承包经营责任制的主要内容和形式是“两包一挂”，即企业向国家包上缴利润，包技术改造任务的完成，国家对企业实行工资总额与经济效益挂钩。包上缴利润和技术改造任务的完成，这些都可以通过承包合同明确确定下来，但实行工资总额与经济效益挂钩，就涉及对经济效益指标的确定和考核问题，这些指标包括产量、品种、质量、资产增值率、劳动生产率、设备完好率、安全生产等等，而且随着承包经营责任制的全面推行，考核指标还有逐步增多的趋势，这样企业的经营自主权不仅没有继续扩大，反而出现了收缩的情况。
就国家与企业的分配关系而言，除了按企业实现的经济效益确定工资总额外，利润上缴方式，包括上缴利润基数包干、上缴利润递增包干、微利企业利润定额包干、亏损企业减亏包干等，和前期实行的利润留成和利润包干并没有什么本质的区别。所不同的只是，承包经营条件下的利润包干，是在实行两步利改税后的利润包干。也就是说，第二步利改税确定税种税率不变，在此基础上再对企业上缴的利润总额进行包干。即先按照既定的税种税率计算出企业的应纳税总额，如果这一总额超过了利润包干数，超过部分要返还企业，如果应纳税总额不足利润包干总额，企业就必须用留利资金补齐。这实际上是一种“包税”，它既不具合理性，又缺乏科学性。这一点决定了承包经营责任制只能是一种过渡形式。
为什么在实行第二步利改税后又实行看似退步的承包经营责任制呢?这主要是因为实行利改税在理论和实践上都存在着严重的分歧，特别是当时作为改革的一面旗帜的首都钢铁公司，十分坚持继续实行经营承包，提出了“以承包为本”的经营方针，经济理论界甚至有人喊出了“承包万岁”、“一直包到共产主义”的极端口号。更重要的是第二步利改税中企业调节税的设置，对经济效益好的企业不利，使得很大一部分经济效益较好的大中型企业留利水平，与前期相比不仅没有增加，反而有所降低。加之企业资金有偿使用制度的实行，即固定资金实行拨改贷，流动资金实行全额信贷，大大加重了企业的经济负担，这就造成了企业对利改税的不满。
按照预先的计划，承包经营责任制每期承包期限为三年，第一期由1987年到1989年，第二期由1990年到1992年。但由于诸多因素的影响，在很多地区第二期承包合同就没有很好签订和执行。
4.转变企业经营机制阶段。实行以“两权分离”为主要特征的承包经营责任制，虽然在一定程度上调动了企业的生产积极性，促进了企业的发展，但从总体上看，企业仍在计划经济的机制下运行，并没有解决企业经营中的根本问题，即经营机制问题。随着改革的不断深入，特别是在小平同志南行谈话精神的鼓舞下，转换工业企业经营机制的问题就被提上了议事日程。在经过一段时间的深入调查研究和研讨后，1992年7月23日，国务院颁发了《全民所有制工业企业转换经营机制条例》（笔者参与了《条例》的讨论和起草工作），《条例》规定，企业转换经营机制的目标是，使企业适应市场的要求，成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的商品生产和经营单位，成为独立享有民事权利和民事义务的企业法人。为了实现这一改革目标，《条例》强调转换企业经营机制的重点是落实企业生产经营自主权，并明确赋予了企业14个方面的自主权，即生产经营决策权，产品、劳务定价权，产品销售权，物资采购权，进出口权，投资决策权，留有资金支配权，资产处置权，联营、兼并权，劳动用工权，人事管理权，工资、奖金分配权，内部机构设置权和拒绝摊派权，并规定从1992年下半年开始执行。
1992年10月12日，在小平同志南巡讲话精神的指引下，党的第十四次全国代表大会胜利召开，大会第一次提出我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。10月15日，中共中央、国务院发出了《关于认真贯彻执行〈全民所有制工业企业转换经营机制条例〉的通知》，明确提出“经济体制改革的中心环节是企业改革，企业改革的关键是转换企业经营机制”。从此，国营企业改革进入了一个以转换经营机制，即由计划机制转向市场机制为中心的新阶段。
5.建立现代企业制度阶段。转换企业经营机制虽然开启了企业改革的新征程，但制度决定机制，机制决定活力，要使《转换经营机制条例》规定的企业经营自主权真正得到落实，使企业充满活力，最终还必须有制度和体制的保证。既然党的十四大把建立社会主义市场经济体制作为经济体制改革的目标，那么作为经济体制微观基础的企业制度也就必须进行相应的变革。根据党的十四大提出的建立社会主义市场经济体制的基本要求，1993年11月11日至14日召开的党的十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出社会主义市场经济体制的基本框架是建立现代企业制度，建立健全宏观经济调控体系，形成统一开放、竞争的现代市场体系，建立合理的个人收入分配和社会保障制度，同时指出建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度，是发展社会化大生产和市场经济的必然要求，是我国国有企业改革的方向。
所谓现代企业制度，就是适应社会化大生产和市场经济客观要求的一种现代企业的财产制度或资本组织形式，它由企业法人制度、有限责任制度、公司法人治理结构等一系列现代企业的基本制度构成。从本质上看，现代企业制度就是规范的现代公司制度，因此建立现代企业制度的提出，又开启了以公司制改革为核心的国有企业改革的漫漫征程。
早在党的十四届三中全会召开前夕，中国社会科学院工业经济研究所的研究人员就赴上海第二纺织机械厂进行了关于建立现代企业制度的调查研究，并向时任国务院副总理的朱镕基同志提出了在全国范围内选择100家经营管理较好的企业进行现代企业制度改革试点的建议（笔者参与了调研和建议的起草），随后朱镕基同志将这一建议批转给了国家经贸委，建立现代企业制度的试点工作迅速在全国范围内展开。
1997年9月召开的党的第十五次全国代表大会再次强调“搞好国有企业改革，对建立社会主义市场经济体制和巩固社会主义制度，具有极为重要的意义”，“建立现代企业制度是国有企业改革的方向”，并提出“要按照产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的要求，对国有大中型企业实行规范的公司制改革，使企业成为适应市场的法人实体和竞争主体”。同时，党的十五大还提出了到20世纪末，即2000年年底，绝大多数国有大中型企业初步建立起现代企业制度的改革目标。
1999年9月，党的十五届四中全会通过了《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》。再次强调，要建立现代企业制度，实现产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学，健全决策、执行和监督体系，使企业成为自主经营、自负盈亏的法人实体和市场主体。并强调在建立现代企业制度过程中，要继续推进政企分开，积极探索国有资产管理的有效形式，对国有大中型企业实行规范的公司制改革，面向市场着力转换企业经营机制。这一重要决定对当时及后来的国有企业改革都发挥了极其重要的指导作用。
6.顶层设计，全面深化。党的十八大，特别是十八届三中全会以后，国有企业改革进入了一个顶层设计、全面深化的新阶段。所谓顶层设计，就是一方面在已有改革的基础上，继续坚持在实践中大胆探索，“摸着石头过河”，寻求客观规律，另一方面根据已有的改革经验，对国有企业改革进行全盘考虑，统筹规划，整体设计。所谓全面深化，就是要处理好国有企业内部各方面的改革，以及国有企业改革与国有资产管理体制改革、非公经济发展等其他各项改革的关系，解决改革中的深层次矛盾，把改革全面推向深入。党的十八大报告提出的要“深化国有企业改革，完善各类国有资产管理体制，推动国有资本更多投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，不断增强国有经济活力、控制力、影响力”，从整体上对新时期国有企业改革提出了要求。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》又从完善产权保护制度，积极发展混合所有制经济，推动国有企业完善现代企业制度等方面对深化国有企业改革进行了全面部署。根据“三中”全会精神，2015年8月24日，中共中央国务院下发了《关于深化国有企业改革的指导意见》，这是新时期指导和推进国有企业改革的纲领性文件。《指导意见》共分8章30条，从改革的总体要求到分类推进国有企业改革、完善现代企业制度、完善国有资产管理体制、发展混合所有制经济、强化监督防止国有资产流失、加强和改进党对国有企业的领导、为国有企业改革创造良好环境条件等方面，全面提出了新时期国有企业改革的目标任务和重大举措。围绕着《指导意见》提出的这些重大改革措施，国务院及其有关部门又先后下发了多个专项文件，如《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》《关于完善中央企业功能分类考核的实施方案》《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》《关于开展市场化选聘和管理国有企业经营管理者试点工作的意见》《关于深化中央管理企业负责人薪酬制度改革的意见》《关于合理确定并严格规范中央企业负责人履职待遇、业务支出的意见》《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》《关于推动中央企业结构调整与重组的指导意见》《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》《关于进一步加强和改进外派监事会工作的意见》《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》等等，从而形成了推进国有企业改革“1+N”的顶层设计文件体系。为了贯彻落实上述顶层设计中提出的改革举措，国务院国有企业改革领导小组又在部分中央企业的母公司和子公司确定了十项改革试点： 即落实董事会职权试点，市场化选聘经营管理者试点，推行职业经理人制度试点，企业薪酬分配差异化改革试点，国有资本投资、运营公司试点，中央企业并购重组试点，部分重点领域混合所有制改革试点，混合所有制企业员工持股试点，国有企业信息公开工作试点，剥离企业办社会职能和解决历史遗留问题试点等。这些改革试点目前正在顺利开展并逐步扩大实施。
可以说这次顶层设计提出的改革措施所涉及的范围、深度和实施力度都是空前的，如果这些改革措施都能得到较好的落实，我国的国有企业改革必将从整体上大大向前推进一步。
经过40年的不懈努力，我国国有企业改革从扩大企业自主权到建立现代企业制度，再到全面深化和完善，取得了重大的进展和成就。一方面通过改革国有企业自身发生了脱胎换骨的变化，仅以公司制改革中的上市公司改革为例，从1986年9月上海“飞乐音响”实现柜台交易流通（1984年“小飞乐”首发时，其总股本仅1万股，每股面值50元，共筹集资金50万元）成为新中国资本市场第一股后，到2018年6月15日，中国深圳股市和上海股市上市公司已达到3543家，总市值532903.41亿元，其中流通市值424571.39亿元。另一方面，随着国有企业改革的逐步深入，特别是转换企业经营机制，落实企业经营自主权等，大大推动了各项宏观经济体制的改革，如计划管理体制由指令性计划到指导性计划，再到市场调节的变化；价格体制由政府定价到价格双轨制，再到市场定价的转变；财政体制由统收统支到利税分开，再到公共财政体制的建立等等，无不是在企业改革不断深入的推动下实现的，这也充分证明了党中央把企业改革作为整个经济体制改革中心环节的正确性。
三、对国有企业改革的展望
《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》提出了深化国有企业改革的主要目标，即到2020年，在国有企业改革首要领域和关键环节取得决定性成果，形成更加符合我国基本经济制度和社会主义市场经济发展要求的国有资产管理体制、现代企业制度、市场化经营机制，国有资本布局结构更趋合理，造就一大批德才兼备、善于经营、充满活力的优秀企业家，培育一大批具有创新能力和国际竞争力的国有骨干企业，国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力明显增强。具体一点说，就是现代企业制度更加完善，国有资产监管制度更加成熟，国有资本配置效率显著提高，企业党的建设全面加强。而要实现这一目标，国有企业改革将在以下三大环节取得重要进展。
第一个环节：以管资本为主改革国有资本授权经营体制，组建国有资本投资、运营公司，建立健全国有资产出资人制度，实现企业出资人财产权与法人财产权分开。这个环节主要是通过以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资产授权经营体制，使国有资产监管制度更加符合市场经济的客观要求。国有资产投资公司、运营公司，可以由国家根据产业发展和国有经济布局调整的需要进行组建，也可以通过对国有大型企业集团的总公司或母公司进行改组而建立。国家可以按照产业发展的需要，组建若干国有资产投资公司，各级政府可以按照调整经济布局和经济结构的需要，建立若干国有资产运营公司。国有资产投资、运营公司作为国有资产的投资机构，代表国家和各级政府行使国有资产出资人的职能。在实行国有资产出资人制度下，由于国有资产出资人与其他出资人在法律上是完全平等的，不仅有利于各种所有制经济展开公平竞争，而且还可以通过国有资产股权的进退，调整企业的股权结构和国有经济布局。同时由于任何人的财产（包括法人财产和自然人财产）一旦投入企业就变成企业的法人财产，因此它还有利于实现出资人财权与法人财产权分开，以确保企业法人财产权和经营自主权的充分落实。
第二个环节：按照分类(商业一类、商业二类、公益类）改革的原则，通过进一步深化公司制股份制和混合所有制改革，优化企业股权结构，实现企业股权结构的多元化、合理化，促进企业治理机制和经营机制的转变。在这个环节，出资机构可根据产业发展和改善投资结构的需要，确定每一个被投资企业的投资结构和国有资产投资所占的比例。这个环节改革的深化，一方面取决于国有资产出资人制度的完善程度，另一方面，由于股权结构决定法人治理结构，将对规范所投资企业的法人治理结构产生重大影响。
第三个环节：根据不同股权结构的要求，规范公司法人治理结构，形成科学、规范的公司法人治理体系，实现企业法人财产权与经营权分开，以及有效制衡和效率的统一。法人治理结构是现代公司制的核心，公司的决策和运行质量，在很大程度上取决于公司的治理结构和治理机制。要建立健全公司股东会、董事会、监事会和经理层各负其责、各行其职、有效制衡的法人治理结构。同时要加强党对国有企业的领导，确立企业党组织在公司法人治理结构中的法定地位，把加强党对国有企业的领导与规范法人治理结构有机结合起来，实现公司决策、执行、监管体系的现代化、科学化。公司治理结构的核心是有效制衡和效率的统一。实现公司治理体系现代化、科学化，必须处理好有效制衡与效率的关系。有效制衡是现代管理的基本职能之一，没有制衡，就没有现代管理。但制衡又会影响效率，如何把有效制衡和效率有机结合起来、统一起来，是深化国有企业改革，规范公司法人治理结构面临的一个重要问题。
通过深化国有企业改革顶层设计各项政策措施的落实，特别是上述三个重点环节改革的不断深化，我国国有企业的改革必将按照建立社会主义市场经济体制和现代企业制度的要求大大向前推进一步！
[作者简介]周绍朋，中共中央党校（国家行政学院）教授。
