夏小雄:自贸区要在强化自主性中完善改革

2018年11月21日 07:33   来源:经济参考报   夏小雄

  自贸区试验并非只是贸易投资层面的制度调整,而是一场全方位、深层次的深度改革。只有纳入到改革开放以来经济社会发展变迁的历史脉络之中,才能更好理解自贸区的战略意义和法治价值,特别是自贸区试验“自主性”定位的历史基础和体系面向。

  在自贸区改革的推进过程当中,需要特别强化自贸区改革的“自主性定位”和地方自贸区试验的“自主权探索”,在各方面完善具体改革措施。

  根据党中央和国务院的全面部署,自2013年以来自贸区建设工作得以稳步推进,自贸区创新实验已经取得了巨大的成就。在此基础上,党的十九大报告明确提出“推动形成全面开放新格局”,在谈到自贸区问题时更是特别提出了“赋予自由贸易试验区更大改革自主权,探索建设自由贸易港”。在我国自贸区改革措施推出五周年之际,有必要从法治建设维度对自贸区的制度创新实验进行总结反思,进一步明确其在“全面推进依法治国”背景下的创新价值、制度逻辑、完善路径。

  自贸区试验不只是贸易投资制度调整

  自贸区试验并非只是贸易投资层面的制度调整,而是一场全方位、深层次的深度改革,具有重大的战略创新价值,对于推进我国的市场经济法治建设具有重要的全局意义。在理解自贸区功能价值和制度逻辑的时候,必须着眼于市场经济深化发展的大背景,定位于改革开放深入推进的新格局,聚焦于全面推进依法治国的总目标。

  在总结自贸区改革经验时,应该在以下几个方面突出强调自贸区的战略价值和法治意义,充分理解我国自贸区制度创新的“自主性”功能定位:

  一是探索政府市场关系新结构。

  自贸区的推出是试图优化政府和市场关系的一个尝试,通过在特定区域推行全面的制度创新改革,优化市场运行机制、约束政府权力行使、改善政府调控效能,从而重新调校政府与市场的结构关系,消除市场经济体制运行过程当中所面临的“制度性难题”,推动市场经济发展跨过“改革深水区”。我们不能只将自贸区改革视为某个方面或单向维度的改革,而应当将其视为对政府和市场关系整体性、全方位、深层次的重新调校,试图通过这些特定区域的创新试验为全国层面去探索政府市场关系的新结构积累经验、创造条件。

  二是探索新时代法治变革新机制。

  在自贸区范围之内可以对既有的法律、法规作出“调整性创新”或者“变通性适用”,在不修改基本民商事法律的条件下改变既有的基本法律规则,根据市场经济深化发展需要作出“回应性调整”。这种在特定局域“变通适用”既有法律的作法是一种重大的法治创新。自贸区内“特别授权+变通适用”的特殊立法机制既可以为基本法律的修改或者调整积累经验,也可以为特定地域的市场机制创新提供合法性基础。实践经验也已证明,自贸区内这种法治调整机制具有重要的战略价值,为我国市场经济法治的创新发展创造了新的路径模式。

  三是探索新时代对外开放新模式。

  自贸区政策的推出,是我国在新形势下根据全球经济贸易发展的根本需要和市场经济深化发展的内在需求作出的重大的战略部署和宏观决策,旨在从根本上优化对外开放的法律环境和制度构成,实现从“边境开放”到“境内制度开放”的有效过渡,为我国更好地参与全球竞争、促进经济转型、提升市场经济竞争力奠定基础。

  四是促进“一带一路”倡议实施,为发展中国家树立改革创新典范。

  自贸区的建设与“一带一路”倡议的实施是相辅相成,一方面可以让全球其他国家和地区更为便利地在中国进行投资贸易,另一方面也可以为中国同“一带一路”沿线国家和地区的经济发展建立更为密切的往来。中国自贸区的建设将会为其他国家特别是发展中国家发展外向型经济并建设高水平、高效率的市场经济法治体系探索经验、提供范例。

  特别值得一提的是,对自贸区的改革创新及其制度功能,不能孤立地加以理解,只有纳入到改革开放以来经济社会发展变迁的历史脉络之中,才能更好理解自贸区的战略意义和法治价值,特别是自贸区试验“自主性”定位的历史基础和体系面向。

  自贸区建设面临三大特殊难题

  当下中国自贸区的建设,虽然已经取得了很大的成就,但是由于自贸区建设本身的特殊属性,决定了其在推进过程当中依然会面临很多根本性的制度难题。其中,以下几对矛盾的处理值得理论界和实务界高度关注:

  一是改革与法治的关系。

  自贸区试验本身是一场全方位、深层次的改革,必然要对既存的法律制度、当下的市场体系、现有的市场机制进行根本性的调整与变革。这种变革会对已经形成的市场经济法制体系造成严重挑战。如果不对既有的法律体系进行及时的修订或调整,相关的改革又会缺乏正当的法律依据,就不存在改革意义上的合法性基础。但是,法律的修订总会经历比较复杂的过程,自贸区的改革又必须在短时间内快速推进,在这种背景下就有可能造成改革与法治的基本矛盾。这是推出任何自贸区改革措施首先必须处理好的根本性问题。

  二是整体与局部的关系。

  自贸区改革强调在特定区域进行改革的“先行先试”,但就具体改革举措而言,所涉及的制度内容又是全国性的、统一性的,不能简单地做任意性分割或调整。特别是在自贸区金融改革领域,很难脱离整体金融市场和资本市场去进行某一制度或某一环节的改革。统一性是金融市场最为重要的制度构成和评价指标,自贸区如果想在金融制度和金融监管方面推行改革,就会在一定程度上影响国家金融监管体制和金融制度建构的统一性;如果要机械地服从或者配合国家金融监管体制和金融制度建设的统一性,自贸区的金融监管改革和金融制度创新又难以跨越既有的框架。因此,在自贸区制度改革的过程当中,既要维护全国市场经济体制的统一性,又要实现自贸区在相关制度改革方面的灵活性和创新性。

  三是科层化权限分配与市场经济体制整体运行、自主运行之间的矛盾。

  市场经济的运行有自身的规律,通常来说,政府机构不能对既有的市场经济运行进行任意性的体系分割、市场分割、地域分割,不能通过行政手段对市场机制施加不当的条框限制,特别是不能按照行政科层化的设计来干预市场的正常运行。但是,自贸区内大多数改革措施都是由自贸区所在地的政府机关通过各种方式加以强制推进,自贸区改革的方案设计、组织机构、运行机制在一定程度上都呈现出了一定的行政科层化色彩,行政力量在一定程度上也介入了自贸区制度的整体运行架构。实际上,从有利于推进自贸区改革的目的出发,自贸区内的改革创新措施应当由科层制顶端的中央政府进行设计建构可能更能顺应市场经济的整体要求和基本趋势。如果不能有效处理这一关系,将会对自贸区改革的推进造成不利的影响。

  强化自贸区“自主”定位与探索

  完善具体改革措施

  为了克服上述根本性矛盾,在自贸区改革的推进过程当中,需要特别强化自贸区改革的“自主性定位”和地方自贸区试验的“自主权探索”,在以下几个方面注重相关具体改革措施的完善:

  一是强化自贸区基本立法。

  我国自贸区创新实践已有五年,在这个过程当中已经积累了大量的经验,形成了比较成熟的制度,在此基础上有必要总结各地区自贸区“自主性”实践的经验,并为自贸区的进一步开展制定全国性的统一立法。该统一立法需要对自贸区的基本地位、法律结构、制度构成、创新机制等内容规定基本的制度规范,从国家立法层面解决好自贸区的法律地位、制度构成等问题,协调好法治与变革、局部改革与整体变革、科层制管理和市场化机制之间的内在矛盾,从根本上保障自贸区改革试验能够纳入法治化的轨道,确保自贸区改革的合法性和正当性。

  二是赋予地方自贸区立法的自主性。

  在我国各个地方设立的自贸区,都必须结合当地经济发展实践情况确定相应的改革方向和创新制度。落实这一战略目标,就必须通过地方性自贸区立法去加以实现。因此,各个地方在推进自贸区改革时,必须合理利用地方性立法资源为自贸区制度创新确立合法性基础,特别是结合当地实际情况确立具有灵活性的创新制度体系,将全国统一自贸区法所确立的基本原则、基本制度加以具体化和实质化,使得本地自贸区的创新实践具有一定的灵活性和开放性。

  三是给予地方自贸区充分的自主试验权限,使其能够大胆充分地进行制度创新。

  这种自主创新是全方位的,包括立法层面的改革创新,特别是通过特定的授权机制允许地方自贸区结合本地的实践需要对全国性的基本法律、基本制度进行适当的调整变更;也包括行政管理层面的改革试验,中央必须给予地方充分授权,使得地方自贸区能在行政管理层面灵活采纳市场化的管理机制,促使自贸区内行政监管权力的运用更具效率、更为公正;当然,也包括司法机制层面的创新,应当鼓励各地方自贸区大胆进行司法制度创新。自贸区改革试验能否成功,取决于各个地方的“自主性”创新改革,而这种创新改革的“自主权”需要得到中央层面的大力支持,只有通过合理的授权机制,赋予地方充分的自主试验权限,地方自贸区才能充分发挥灵活性,有效地进行制度创新。

  四是推动金融制度改革的深化。

  从当下商事交易日益金融化和资本化的发展趋势来看,自贸区改革试验与金融制度的改革深化有密切的关系。在过去几年自贸区的改革试验过程当中,虽然在金融改革方面有所推进,但是改革的深度与广度并非十分充分。如果要想充分发挥自贸区的制度优势,全面推进自贸区改革的深化,就必须在金融领域继续推动各项改革,比如在利率市场化、汇率市场化、人民币国际化、外汇管理、在岸金融市场和离岸金融市场发展等方面有深入的推进,优化自贸区金融立法机制,推动金融制度体系创新,完善自贸区金融宏观审慎监管体制,健全自贸区金融消费者权益保护机制。

  五是建立与自贸区改革实践相适应的争议解决机制。

  随着自贸区改革的推进,自贸区内各类新型经济业态日益发展,各类创新市场主体不断增多,新型的商事争议纠纷也会越来越多。在此背景下,必须根据自贸区改革试验的客观需要,推动自贸区内争议解决机制的“自主性”创新,使得自贸区内不同商事主体之间的争议能够得到高效公正的解决。比如,引入专业化的调解仲裁机制,使得各个专业领域的争议冲突能够得到及时的化解;在自贸区之内继续完善专业化的商事审判制度,设立专业的金融法庭、投资法庭、贸易法庭、交通法庭等专业化的司法审判机制,保障自贸区内商事争议的公正高效解决。

  (作者单位:中国社会科学院法学研究所)

(责任编辑:臧梦雅)

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