浙江“五水共治”的探索与实践

2018年10月25日 10:29   来源:行政管理改革   彭佳学

  彭佳学

  [摘 要]   浙江历届省委、省政府始终沿着习近平总书记指引的“八八战略”“两山”理念的路子,深入贯彻习近平生态文明思想,一以贯之、久久为功,打出了“五水共治”系列组合拳,以治水为突破口,加快推进产业转型升级,有力带动城乡环境面貌提升,进一步打通了“绿水青山就是金山银山”的转化通道,为高标准打好污染防治攻坚战奠定了坚实基础。

  [关键词]   污染防治;五水共治;浙江

  [中图分类号] D63               [文献标识码] A

  浙江是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要萌发地。沿着习近平总书记当年为浙江擘画的大蓝图、大战略,浙江率先探索实践“绿水青山就是金山银山”的发展新路,持续推进环境污染综合整治,打出了“五水共治”系列组合拳,以治水为突破口加快推进产业转型升级、有力带动城乡环境面貌提升,为打好污染防治攻坚战奠定了坚实的基础。

  一、治水决策与工作重点

  习近平总书记在浙江工作时,对浙江发展作出了“八八战略”、生态省建设等重大决策部署,提出了“绿水青山就是金山银山”理念。长期以来,浙江历届省委、省政府坚持一张蓝图绘到底,把生态文明建设纳入经济社会发展全局,以习近平同志当年亲自部署的“千万工程”为开端,开启了向“脏乱差”宣战的环境治理大会战,连续实施四轮“811”行动,在经济持续较快增长的同时,环境质量总体上持续改善。全省GDP从2003年的9705亿元,跃升至2013年的37757亿元,增长了1.9倍,年均增速为10%。与此同时,省控Ⅲ类以上断面比例从2003年的40%提高到2013年的63.8%;劣V类水断面则从24.4%下降到12.2%。

  特别是党的十八大,把生态文明纳入“五位一体”总体布局,更加激发浙江省思考怎么按照这一总体布局,沿着“八八战略”和“两山”理念指引的方向,走好经济社会和生态文明建设协调发展之路,尤其是思考怎么坚持目标导向、问题导向,通过拉长板、补短板,进一步发挥浙江的生态优势。

  当时,发生了三起事件:一是2013年年初发生的浙江多地环保局长被邀请下河游泳事件,让省领导深切认识到,虽然大江大河水质数据好看了,但老百姓身边的水体仍然存在许多问题,获得感仍然很低。包括嘉兴等平原水网地带因污染造成水质性缺水,根子都在于粗放的经济传统增长模式和生产生活方式。二是2013年10月,“菲特”强台风正面袭击浙江,引发余姚等地严重洪涝灾害,使得浙江省快速城市化过程中,防洪排涝等基础设施能力不足的短板凸显出来。让省领导深刻认识到,必须把治污和防洪排涝、加强供水节水等工作统筹齐抓,才能从根本上解决水的问题。三是平原水乡畜禽养殖超负荷的警报频频拉响,让省领导反思,粗放的农业养殖生产经营模式亟待转型,环保监管还存在着漏洞和盲区。这些问题,可以说是浙江发展中遇到的“成长的烦恼”,涉及经济社会方方面面,对浙江的全面协调可持续发展造成了困扰。

  一是水资源约束经济社会发展。浙江七山一水二分田,是地域小省、资源小省,平原面积仅2.2万平方公里,人均水资源量只有1760立方米,已经逼近了世界公认1700立方米的警戒线。浙江以全国1%的土地,承载全国4%的人口,产出全国6%的GDP,是全国人口密度、经济密度最高的省份之一。在快速工业化、城市化过程中,对水环境造成了不同程度的污染,部分河网湖泊处于亚健康状态。2013年,全省有27个省控地表水断面为劣V类,32.6%的断面达不到功能区要求。八大水系均存在不同程度的污染。

  二是水环境保护亟待产业升级。浙江水环境污染原因有农业面源污染、生活污染、畜禽污染等,占比最大的是低层次产业造成的工业污染。2013年,印染、造纸、制革、化工等四大重污染产业,其产值占全省工业总产值的比重不到37%,但化学需氧量和氨氮排放量却占全省工业排放量的67%和80%;电镀、制革业产值占全省工业总产值的比重不到5%,但总铬排放量却占全省的92%。

  三是水环境污染影响社会稳定。水环境问题不仅影响民生改善,也给社会稳定带来挑战。2013年前后,环境信访尤其是涉及水污染引发的信访案件上升势头明显。此类事件容易突破地域限制,产生连锁反应,若处理不当,极易对社会稳定造成不利影响。

  四是水治理考量干部政绩观。少数基层干部对以治水促转型心存顾虑,有的担心整治落后产能、调整产业结构力度太大会影响GDP;有的觉得治水是潜绩,要医好水污染这个“慢性病”,需要投入大量人力、物力、财力,短时间难见效,“吃力不讨好”。这些思想顾虑,道出了治水的艰难,反映了少数干部政绩观存在的偏差,也对改革干部政绩考核方式、手段提出了更高的要求。

  水不仅是生态,是经济,也是民生,还是政治。具体而言,水是生产之基,什么样的生产方式和产业结构,决定了什么样的水体水质,治水就是抓转型;水是生态之要,气净、土净,必然融入水净,治水就是抓生态;水是生命之源,老百姓每天洗脸时要看、口渴时要喝、灌溉时要用,治水就是抓民生。可以说,抓治水就是抓改革、抓发展,意义十分重要,任务迫在眉睫。如何治水,成为浙江新一轮改革发展的重大命题。

  在2013年年底,省委、省政府作出了“五水共治”的决策部署:宁可局部暂时的舍弃,每年以牺牲1个百分点的经济增速为代价,也要以治水为突破口,倒逼产业转型升级,决不把污泥浊水带入全面小康。自此,浙江全面吹响了实施“治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水”的冲锋号,打响了消灭“黑臭河”“劣V类水”的攻坚战。

  浙江把“五个水”的治理,比喻为五个手指,五指张开则各有分工,既重统筹又抓重点,五指紧握就是一个拳头,以治水为突破口,打好转型升级组合拳。治污水,是首当其冲的“大拇指”,从社会反映看,对污水,老百姓感官最直接、深恶痛绝;从实际操作看,治污水,最能带动全局、最能见效;治好污水,老百姓就会竖起大拇指。治污水主要以提升水质为核心,实施清淤、截污、河道综合整治,加强饮用水水源安全保障,狠抓工业重污染行业整治、农业面源污染治理和农村污水整治,全面落实河长制,开展全流域治水。防洪水,主要是推进强库、固堤、扩排等工程建设,强化流域统筹、疏堵并举,制服洪水之虎。排涝水,主要是打通断头河,开辟新河道,着力消除易淹易涝片区。保供水,主要是推进开源、引调、提升等工程,保障饮水之源,提升饮水质量。抓节水,主要是改装器具、减少漏损和收集再生利用,合理利用水资源,着力降低水耗。

  2014年年初,省委、省政府正式成立“五水共治”领导小组,由省委书记、省长任双组长,6位副省级领导任副组长,全面统筹协调治水工作。领导小组办公室抽调40多名骨干,集中办公,实体化运行。配套八大保障机制,做到规划能指导、项目能跟上、资金能配套、监理能到位、考核能引导、科技能支撑、规章能约束、指挥能统一。率先全面建立省市县乡村五级河长体系,省委、省政府主要负责同志担任全省总河长,所有河流水系分级分段设立市、县、乡、村级河长,落实河长包干责任制。还设置了省委省政府30个督查组,深入明察暗访,严格落实治水责任,层层传导压力、层层落实责任,真正做到守土有责、守土尽责。省人大、省政协每年围绕“五水共治”开展各类监督,助推工作落地。省级31个部门各司其职,密切协作。市县乡各级也全部建立工作机构,党政一把手靠前指挥,村、街道和企业、群众全方位联动,全省全面形成了横向到边、纵向到底的工作格局。

  二、治水步骤与工作举措

  “五水共治”是一个综合系统工程,是一项长期的作战任务,有完整的战略设计和配套措施,有明确的时间表、路线图、作战图,在实践中强调步步为营、步步深入,环环相扣、一贯到底,做到积小胜为大胜,直至全胜。

  (一)治水步骤

  按照“三年(2014—2016年)要解决突出问题,明显见效;五年(2014—2018年)要基本解决问题,全面改观;七年(2014—2020年)要基本不出问题,实现质变,决不把污泥浊水带入全面小康”的“三五七”时间表要求和“五水共治、治污先行”路线图,从全省水质最差河流入手,率先在浦阳江打响水环境综合整治攻坚战,并迅速向全省铺开,有序推进,一个重点一个重点地突破,一个阶段一个阶段地深化。

  (二)工作举措

  一是实施治水三部曲。对应“三五七”的时间表,持续发力、梯次推进,实施了“清三河”、剿灭劣V类水、建设美丽河湖三个阶段的治水举措。

  第一阶段:“清三河”。从解决感官上的突出问题入手,全力清理垃圾河、黑河、臭河,实现由“脏”到“净”的转变。既治理感官污染的“表”,更立足转型升级抓“治本”。

  主要措施是:启动“两覆盖”“两转型”。所谓“两覆盖”,即实现城镇截污纳管基本覆盖,农村污水处理、生活垃圾集中处理基本覆盖。所谓“两转型”,即抓工业转型,加快铅蓄电池、电镀、制革、造纸、印染、化工等6大重污染高耗能行业的淘汰落后和整治提升;抓农业转型,坚持生态化、集约化方向,推进种植养殖业的集聚化、规模化经营和污物排放的集中化、无害化处理,控制农业面源污染。到2015年,完成1.1万公里“三河”清理,2016年继续巩固提升,强力推进河道清淤疏浚和截污纳管工程,进一步深化沿河100米水污染治理,基本消除“黑、臭、脏”的感官污染,实现“解决突出问题,明显见效”的既定目标。

  第二阶段:“剿灭劣Ⅴ类水”。在“清三河”成果的基础上,全力打好剿灭劣V类水攻坚战,实现由“净”到“清”的转变,着力提升群众的治水获得感。

  主要措施是:对全省共58个县控以上劣V类水质断面排查出的1.6万个劣V类小微水体,实行挂图作战和销号管理。明确各级河长作为剿劣工作的第一责任人,特别是对存在劣V类水质断面的河道,要求所在地的市县党政主要负责同志亲自担任河长,逐一制订五张清单:劣V类水体、主要成因、治理项目、销号报结和提标深化等,并制订“一河一策”工作方案,明确时间表、责任书、项目库,并向社会公示。继续深化“两覆盖”“两转型”,实施六大工程:截污纳管、河道清淤、工业整治、农业农村面源治理、排污口整治、生态配水与修复等。经过一年攻坚,劣V类水质断面全部完成销号,提前三年完成国家“水十条”下达的消劣任务,也提前实现了“三五七”时间表中第二阶段“基本解决问题,全面改观”的目标。

  第三阶段:建设“美丽河湖”。在全面剿劣的基础上,立足从“清”到“美”的提升,2018年启动“美丽河湖”建设行动,并将其作为今后一个时期治水工作的纲领。目的是贯彻中央打好污染防治攻坚战以及碧水保卫战的部署,结合聚焦高质量建设美丽浙江、高标准打好污染防治攻坚战的要求,在不折不扣完成中央标志性战役基础上,做好浙江的自选动作,打出浙江的特色,进一步巩固提升治水成果。

  主要措施是实施“两建设”,即“美丽河湖”和“污水零直排区”建设。实现“两提升”,即水环境质量巩固再提升、污水处理标准再提升。坚持“两发力”,一手抓污染减排,就是要把污染物的排放总量减下来;一手抓扩容,就是抓生态系统的保护和修复,增强生态系统自净能力。加快“四整治”,即工业园区、生活污染源、农村面源整治以及水生态系统的保护和修复等。开展“五攻坚”,即中央17号文件部署的城市黑臭水体治理、长江经济带保护修复、水源地保护、农业农村污染治理、近岸海域污染防治等。全面实施“十大专项行动”,污水处理厂清洁排放、“污水零直排区”建设、农业农村环境治理提升、水环境质量提升、饮用水水源达标、近岸海域污染防治、防洪排涝、河湖生态修复、河长制标准化、全民节水护水行动。

  污水处理厂清洁排放行动,是引领性的。主要是在一级A标准的基础上继续提标,发布实施更严格的治水“浙江标准”,2018年已经启动100座城镇污水处理厂清洁排放改造,进一步发挥环境标准的引领和倒逼作用,以此来高标准推动治水、打好污染防治攻坚战。同时,持续加大配套管网建设力度,加快推进污水再生利用。

  “污水零直排区”建设,抓截污治本。就是生产生活污水实行截污纳管、统一收集、达标排放,形象地讲就是“晴天不排水,雨天无污水”。开展以工业园区和生活小区为主的“污水零直排区”建设,并建设小餐饮、洗浴、洗车、洗衣、农贸市场等其他可能产生污水的行业“污水零直排区”,推进污水处理厂尾水再生利用和水产养殖尾水生态化治理试点,从而确保污水“应截尽截、应处尽处”。以此加快推动治水从治标向治本、从末端治理向源头治理转变。这是浙江省适应治水新阶段、体现治水新要求的重要探索创新。2018年已启动建设工业园区“污水零直排区”30个、生活小区“污水零直排区”200个;力争到2020年,30%以上的县(市、区)达到“污水零直排区”建设标准;到2022年,80%以上的县(市、区)成为“污水零直排区”。

  农业农村治理提升行动,推动农村生产生活方式变革。主要是结合乡村振兴,高水平提升农村人居环境。一方面,强化农村面源污染治理,继续全面实施畜禽养殖禁限养区制度,实行养殖区域和排污总量“双控”;同时,开展水产养殖污染防治试点,积极推广生态养殖;通过物联网智能化管理有效降低化肥、农药使用量,通过农牧有机融合、秸秆废弃物综合利用、氮磷养分拦截,基本实现农业废弃物“零排放、全消纳”。另一方面,深入推进农村生活污水治理,在农村生活污水治理行政村基本全覆盖的基础上,推进处理设施标准化运维;同时,大力推进农村垃圾革命、厕所革命,2018年农村生活垃圾分类覆盖面要达到50%,并完成农村公厕改造5万座。对另外的7个专项行动,逐一明确工作目标、政策举措、重点项目,确保能操作、能落地、见实效。

  二是完善更加严格的水环境管控制度。主要是全面推行三线一单,强化源头管控;推行多规合一,推动产业、项目合理布局;实行双控,严格落实水功能区达标率和污染物减排量控制。同时,构建更加严密的水质在线自动监控网络,加强上下游、左右岸的联合监测、联合执法、联合治理、协作补偿确保完成水质治理目标。

  三是实现更加严格的督查考核机制。为了确保各项工作的落实,浙江省还配套实行更加严格的督查考核机制,一月一提醒、一月一督查、一月一通报、一月一考评,使考核督查逐步从督点向督政转变,真正压实地方责任。根据考核结果,每年省委、省政府对工作优秀的市、县(市、区)授予“五水共治”大禹鼎。

  三、治水成效与经验总结

  “五水共治”纵深带动全省环境综合整治,全省生态环境面貌发生了显著改善,“绿水青山就是金山银山”理念不断深入人心、开花结果,也为浙江高标准打好污染防治攻坚战坚定了信心、探索了路径、夯实了基础、打开了局面。

  (一)治水成效

  经过五年治水攻坚,成效比较显著:

  一是水环境质量显著改善。2017年,省控Ⅲ类以上断面比例达82.4%,比2013年提升18.6个百分点;劣Ⅴ类断面全面销号。2018年1—8月份,省控Ⅲ类以上断面比例达82.4%,比2017年同期提高1.4个百分点;国控Ⅲ类以上断面比例达92.2%,继续保持无劣V类断面。五年来,共清理垃圾河6500公里、黑臭河5100公里;新增城镇污水处理能力近300万吨,建成城镇污水配套管网1.6万余公里;完成河湖库塘清淤3.1亿方;排查整治排污(水)口30余万个;全省农村生活污水有效治理村基本全覆盖,农村生活垃圾分类覆盖率已超过40%。水体黑、臭等感官污染基本消除,昔日的垃圾河、黑臭河变成了景观河、风景带。

  二是转型升级加速推进。治水的倒逼重塑了经济结构,在大破大立中推进“腾笼换鸟、凤凰涅”。2013—2017年,浙江省GDP年均增速7.8%,经济总量从2013年的37757亿元增至2017年的51768亿元,迈入增长中高速、发展中高端的轨道。五年来,共整治脏乱差、低小散企业11.8万家,淘汰落后产能企业1.3万家。关停搬迁养殖户40余万个,全省生猪存栏量从最高时的1300万头减少到500多万头,年存栏生猪50头以上规模化养殖场全面完成整治,实现污染物排放在线监控全覆盖。2017年,全省规上装备制造业、高新技术产业、战略性新兴产业增加值分别增长12.8%、11.2%和12.2%,均快于工业平均增速;全省高耗能产业增加值占规上工业比重从2013年的37.2%下降到34.6%。目前,以新产业、新业态、新模式为特征的“三新”经济已占全省GDP的五分之一以上,对GDP增长的贡献率达五分之二以上,正向形态更高级、结构更合理、质量效益更好的方向转变。

  三是群众获得感明显增强。全省大多数河流可以游泳,老百姓重新找回了儿时的记忆和乡愁。对生态环境的满意度从2013年的57%提高到2017年的78.5%。尤其是2015年以来,全省公众对治水的支持度均达到96%以上,而涉水信访量比高峰时明显下降。各级领导干部、河长身先士卒、模范带头,群众参与治水的积极性高涨,干群关系因治水而变得更加紧密,涌现出了一大批治水先进和模范典型。

  可以说,“五水共治”不但治出了环境改善、水清岸美的新成效,而且治出了转型升级、腾笼换鸟的新局面;不但治出了各方点赞、百姓满意的好口碑,而且治出了干部敢于担当、乐于奉献的好作风。2017年12月,国家“水十条”考核中,浙江省被评定为优秀。2018年1月,浙江省河长制工作通过了国家中期评估。“五水共治”彰显了建设美丽浙江、创造美好生活的决心,标志着浙江进一步打通了“绿水青山就是金山银山”的转化通道。

  (二)经验总结

  浙江的治水之功,关键在于历届省委、省政府坚定不移沿着习近平总书记指引的“八八战略”“两山”理念的路子走下去,深入贯彻习近平生态文明思想,一以贯之、久久为功,一张蓝图绘到底,一任接着一任干,对人民负责、对子孙后代负责、对历史负责。

  第一,坚持上下联动、齐抓共治。省委、省政府主要领导亲自抓,四套班子齐上阵,部委办局都有责,省市县全面行动,乡村户不留死角,组织推进体系自上而下、到底到边。考核机制科学合理,对2个设区市和26个县取消GDP考核,不再单纯以经济增速指标论英雄,充分体现生态优先、绿色发展理念。约束激励机制敢动真格,敢担当的干部提拔重用,为官不为者严肃问责。

  第二,坚持精准施策、标本兼治。水环境污染,表现在水里、问题在岸上、根子在产业。浙江坚持水岸同治、城乡共治。聚焦工业和农业“两转型”,对污染企业釜底抽薪,对落后产能猛药去疴。聚焦城乡污水处理能力“两覆盖”,协同推进治水与治城治乡,深化“千村示范、万村整治”工程,联动推进“三改一拆”、小城镇环境综合整治、污水革命、垃圾革命、厕所革命。由点及面,实现由各自为战向区域流域联动,由突击治理向系统治理,由党政推动向自觉主动转变。

  第三,坚持改革创新、常态强治。率先全面推行五级河长制,率先颁布实施河长制地方法规,全省共有各级河长6万余名,并配备 “河道警长”,推行“湖长制”“滩(湾)长制”,治水管理体系逐步延伸到湖库、海湾以及池、渠、塘、井等小微水体。加强生态政策供给,推动实施主要污染物排放总量财政收费制度、“两山”财政专项激励政策,探索绿色发展财政奖补机制,拓展生态补偿机制,实现省内全流域生态补偿、省级生态环保财力转移支付全覆盖。建立健全督查机制,省委省政府30个督查组全过程跟踪督导,省市县万名人大代表、政协委员协同,特别是验收环节,还邀请基层“两代表一委员”参与,可以说人人是监督员、参谋长。不断健全环境执法与司法联动,在全国率先实现公检法驻环保联络机构全覆盖,组织开展护水系列执法行动,始终保持执法高压态势。

  第四,坚持全民参与、共享共治。强化多元投入,建立政府、市场、公众多元化投资体系,削减“三公”经费30%以上用于治水,鼓励浙商回归、引导民间资本参与“五水共治”项目投资。加强科技服务,建立技术服务团,召开技术促进大会,建立专家“派工单”和“点对点”服务制度。强化舆论监督,通过《今日聚焦》等栏目,深度曝光反面典型,凝聚治水正能量。发动全民参与,工青妇治水队伍齐上阵,农村“池大爷”“塘大妈”守护门前一塘清水。企业河长、乡贤河长、华侨河长和洋河长等社会各界人士也积极加入治水大军,从而形成全民治水的良好氛围。  

  [作者简介]彭佳学,浙江省人民政府副省长。

(责任编辑:邓浩)

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