谭 溪
[摘 要] 地方环保机构垂直管理改革对于深化行政体制改革、完善生态环境保护体制具有重要意义。本次改革意在强化地方党委和政府对环境保护的主体责任，调动“条”“块”两个积极性，减少环境部门履职中的地方干预，加强跨区域跨流域环境监测执法和环境治理。后续改革要注重调动地方政府的积极性，强化地方政府对环境部门的统筹管理，加强对地方环保机构的监督，进一步明确“条”与“块”的职责，落实部门间的工作衔接与配合。
[关键词] 地方政府；环保机构；垂直管理；机构改革
[中图分类号] D63 [文献标识码] A
党的十九大报告提出，要改革生态环境监管体制，加强对生态文明建设的总体设计和组织领导，设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，完善生态环境管理制度。李克强总理在2018年的《政府工作报告》中也强调改革完善生态环境管理制度。始于2016年的省以下环保机构监测监察执法垂直管理改革，不仅是行政体制改革的重要内容，也是完善生态环境保护体制的关键一步。为更好地贯彻落实党的十九大精神，进一步完善生态环境保护体制，有必要对当前环保机构垂直管理改革的举措与难点进行梳理，明晰下一步改革的重点。
一、地方环保机构垂直管理改革的举措
长期以来，我国的环境保护管理体制呈现出区域性和分散性的特点，环保机构的设置、人员和经费均由地方政府负责，这种以块为主的属地管理体制容易导致地方政府重发展轻环保以及对环境监测监察执法的干预。为了解决这些问题，2016年9月22日，中共中央办公厅和国务院办公厅印发了《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》（以下简称《意见》），提出要“建立健全条块结合、各司其职、权责明确、保障有力、权威高效的地方环境保护管理体制”。《意见》针对存在于地方环保体制的诸多问题采取一系列改革举措，将以“块”为主的管理体制改变为以“条”为主、针对省以下监测监察执法领域的垂直管理体制。
（一）突出强调地方党委和政府对环境保护的主体责任，加强监督检查和责任认定
此次环保机构垂直管理改革与以往垂直管理改革的最大区别是强调地方党委和政府的主体责任。《意见》明确提出要建立健全职责明晰、分工合理的环境保护责任体系，要求地方各级党委和政府负主体责任，主要领导成员对环境问题负主要责任，相关环保部门按环保责任清单履职尽责，避免政出多头和责任真空。明确地方政府及其有关部门在环境保护中的责任是做好环境保护工作的首要任务。“若不明确提出部门环保责任清单，就谈不上落实对部门及其共同组成的政府的监督问题。这是垂直管理改革的前提。”[1]地方政府按照环境保护责任清单履职尽责，既能够加强地方党委政府的责任落实，也有利于建立有效的环境监督和责任追究机制。同时，《意见》明确地方党委和政府及其相关部门管发展必须管环保，管生产必须管环保，要求完善领导干部目标责任考核制度，把生态环境质量状况作为党政领导班子考核评价的重要内容，建立和实行领导干部违法违规干预环境监测执法活动、插手具体环境保护案件查处的责任追究制度。
(二)上收市县环保部门的环境监测监察职能并下移环境执法职能，保障纵向环保条线的权威性
一方面，将市县环保部门履责情况的监督考核和环境质量监测考核两项职能上收到省级环保部门，由省级环保部门统一行使。环境监察由省环保部门通过向市或跨市县区域派驻等形式实施，环境监测则由省级环保部门统一负责，实行生态环境质量省级监测、考核，将现有的市级环境监测机构调整为省级环保部门驻市环境监测机构。另一方面，将环境执法和执法监测的重心向市县下移，加强基层执法队伍建设。县级环境监测机构主要职能调整为执法监测，随县级环保局一并上收到市级，由市级环保局统一管理、统一指挥本行政区域内县级环境执法力量，强化属地环境执法，加强基层执法队伍建设。改革后，省级环保机构主要抓环境质量监测、评价和考核，以及对市县政府及其相关履职情况的监察工作，市级环保局抓好综合统筹，县级环保局则侧重执行，主司执法，从而在纵向上保障了环保条线的统一管理和责任落实。
(三)调整地方环境保护管理体制，减少环境部门履职中的地方干预。
改革调整了地方环保管理体制，其中市级环保局实行以省级环保厅（局）为主的双重管理，仍为市级政府工作部门，县级环保局则直接调整为市级环保局的派出机构，由市级环保局直接管理。在这一管理体制下，地方环保机构的隶属关系、人财物管理权限和领导干部任免均较之前发生了变化。首先，改革调整了省市县三级环保部门的领导隶属关系，省级环保部门直接管理市级环境监测机构，市级统一管理区域内的环境执法力量，实现了执法重心的下移。其次，在人财物管理权限上，下级环保部门的人财物管理权限收归上级环保部门进行管理，驻市环境监测机构的人财物管理在省级环保部门，县级环保机构以及监测执法机构的人财物直接归市级环保部门管理。最后，在领导干部任免上，市级环保部门的主要领导由省级环保厅（局）提名，局长提交市级人大任免，党组书记及其成员由省级环保机构党组任免；县级环保局的领导班子成员则由市级环保局任免。[2]对隶属关系、财政供养、干部任免等关系的调整有利于避免地方政府对环境管理的干预。
(四)加强跨区域跨流域环境监测执法，统筹推进跨区域环境治理
在以往的环境管理体制下，环保部门按照区域进行划分，但是单凭某一地区的环保部门对跨区域跨流域的问题却难以进行有效的治理。对此，《意见》提出加强跨区域跨流域环境管理，整合设置市辖区环境监测和执法机构，推行区域流域统一监测执法。同时，鼓励按流域设置环境监管和行政执法机构以及跨地区环保机构，要求省级环保部门牵头建立健全区域协作机制，加强跨区域跨流域环境污染联防联控，市级党委和政府统筹管理，整合设置跨市辖区的环境执法和环境监测机构。新的体制改变了地方政府环境管理各自为政的局面，不但明确了省市两级地方政府在跨区域跨流域问题上的职责，统筹了区域流域的监测执法力量，还创新性地建立了跨区域环境监察机构，完善了环境监察体系，有利于跨区域跨流域环境问题的有效解决。
二、地方环保机构垂直管理改革存在的难点
环保机构垂直管理改革是环境管理体制的重大创新，旨在遏制环境管理中的地方保护主义，理顺环保机构与地方政府的条块关系，增强环境监测监察执法的独立性、公正性和有效性。目前已经有多个省市启动了环保机构的垂直管理改革，但是由于改革尚处于起步阶段，对改革成效的评估难以进行，也为时尚早。为了更好地推进环保机构垂直管理改革，完善制度设计，本文仅就改革方案本身存在的问题和困难进行分析。
（一）地方政府环保责任的落实缺乏保障
《意见》指出将进一步强化地方党委、政府及相关部门的环境保护责任，我国《环保法》也规定地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。然而垂直管理会在一定程度上弱化地方政府和相关部门在环保工作上的责任和力度，一些原本应由地方政府负责的环境职能很有可能会被转嫁到环保垂直机构。以县级环保部门为例，改革后县级环保机构不再是县政府的组成部门，而环保规划、总量控制、环境测评等工作具体落实到县级政府却没有相关的机构承接，这意味着县级政府在环保问题上没了抓手，导致其环保责任无法落实。
需要指出的是，在地方政府责任落实的问题上，一个关键的问题在于对领导班子成员的任命：对于市级环保部门而言，其领导班子成员采取“两头任命”的方式，这就产生了领导班子对谁负责的问题，相互之间的矛盾摩擦不可避免；而县级环保部门则只用向上对市级环保局负责。如此一来，垂直管理改革后环保部门将只注重对上级部门负责，很有可能忽视地方发展的实际，不积极配合地方政府的工作。“环境问题本质上是社会经济问题,环保部门的工作涉及面很广,必须依赖于地方政府的协助,否则工作难度太大和执法成本过高将导致实际上的权力虚置。”[3]归根结底，环保与地方发展和百姓需求息息相关，也与地方政府紧密联系，如何进一步明确地方政府的责任落实是改革亟须解决的问题，也势必影响改革的成效。
（二）地方政府和上级部门难以对垂直管理部门展开有效的监督
一方面，垂直管理后，环保部门的监测监察执法机构将统一上收，使得垂直管理机构自成体系、封闭运行，从而弱化了地方政府的监督，导致来自地方政府的横向权力难以有效遏制环保纵向条线上的权力。另一方面，垂直管理体制也增加了上级政府对下级部门的监管难度。对于基层环保机构来说，对其监督主要依赖于省市环保部门，但省市环保部门却往往难以对基层环保机构进行有效的监督。以县级环保机构为例，省级执法总队对县级执法机构监督乏力，而县级政府又无权对其进行监督，这种情况很容易导致权力寻租，出现监管漏洞。由于地方政府的监督难以介入和上级政府的监督难以到位，环保机构在垂直管理后很可能出现权力滥用和腐败的问题。
（三）条块矛盾依然存在
导致条块矛盾的主要原因包括以下两点：首先，目前我国尚未出台法律法规对垂直管理机构与地方政府各自的权力范围、运行机制等做出明确具体的规定。作为一个牵扯多方关系的复杂的交叉领域，地方政府与环保机构之间对于环境监察执法目前还没有清晰的责任边界划分，在“条”与“块”上会存在权力的交叉和重叠，改革后环保机构与地方政府在职权范围和工作部门上仍然可能存在诸多重合之处，容易产生工作上的扯皮和推诿。例如垂直管理后，省级的执法部门和地方环保部门都对排污单位的监管负有责任，由于这一责任很难划分，导致难以有效展开对排污单位的监管工作。其次，不能排除地方政府对环保部门的干预。随着环保部门垂直管理的逐步实施，地方政府的职能被肢解，在一定程度上损害了地方政府组织结构的完整性。作为发生在地方政府管辖范围内的环保事务，地方政府往往“看得见但无权管”，而垂直管理部门的业务关系、人事关系、后勤保障等方面的工作仍然依赖于地方政府，其执法活动难以得到地方政府的配合，导致地方政府“有权管但看不见”，这两种现象同时加剧了条块矛盾。[4]
（四）垂直管理会造成部门协调与工作衔接的困难
一方面，垂直管理后环保机构内部的协调难度增加。由于大部分环境监察监测部门还承担着应急、信访、减排等工作，如果将这些职能转给其他环保部门，则会增加各部门间的协调成本，相关工作在一定范围内难以展开。同时，原先市县的环境监察支队、大队在市县环保局的领导下展开工作，与环保局其他部门在工作中深度融合交织，而实行垂直管理后，二者之间的关系就会由“一家人”变成“友邻”关系，从而在工作衔接上出现一定的困难。另一方面，垂直管理增加了地方政府与环保机构的协调成本。环保工作的各个环节都与地方政府息息相关，无论是监管还是执行都需要地方政府及有关部门的配合，而垂直管理后环保机构与地方政府的工作协调与衔接则会出现困难，增加了工作成本。从根本上来说，垂直管理改革实际上在环保部门内部形成了两种不同的管理体制，这是导致地方政府和环保垂直部门之间产生冲突和工作衔接困难的根源。“在一个部门实行两种不同的管理体制时，如果在事权上发生冲突，可能因为事项的管理机关不明确而出现‘利益面前争着管，不利面前互相推’的局面，不利于行政效能的提高。”[5]因此，处理好垂直管理和属地管理部门的协调关系，强化环保部门内部和其他有关部门的协作是今后改革应该关注的问题。
（五）难以对各地方政府实行统一的政策
对于环境保护的权力配置来说，其影响因素不仅涉及上下级的分权，也与污染的特征、排放的分布等因素密切相关，这就导致环保问题地域差异明显。目前的环保机构垂直改革方案主要以国家层面出台的改革意见为主，虽然允许地方根据实际情况制定相关改革措施，但是留给地方政府的空间较小。我国幅员辽阔，各地的环境状况、资源禀赋、经济发展水平差别很大，面临的主要环境问题以及解决环境问题的能力也相差悬殊。“面对这些差异，显然难以适应统一的环境政策和标准, 即使实行垂直监管, 也难以获得一致的执法效果。”[6]因此，单一实施的垂直管理改革既无法适应各地环境管理的需要，也不利于环境保护政策的制定。
三、进一步深化地方环保机构垂直管理改革的建议
此次环保机构的垂直管理改革是在新时期新形势下针对地方环境保护管理体制作出的一项根本性制度改革。作为“底盘性”的制度改革，垂直管理改革既要改体制，也要调机构、调人员，对维护生态环境和推动环保体制转型具有十分重要的意义。“实施垂改，调整机构隶属关系是手段，重构条块关系是方向，落实各方责任是主线，推动发展和保护内在统一、相互促进是落脚点。”[7]为了更好地完善环境保护体制，进一步推动环保机构垂直管理改革的落实，使改革取得良好的成效，在下一步改革中需要注意以下几点：
（一）要注重调动地方政府在环保问题上的积极性，落实地方政府的环保责任
改革明确提出要强化地方党委和政府的主体责任，但是将权力上收到上级政府的过程中如何落实地方政府对环境管理的职能是垂直管理改革的关键问题。本文认为可以从以下几点完善改革：第一，对于作为派出机构的县级环保部门而言，其身份存在一定的矛盾和问题，是否应当将其设为市级环保机构的派出机构还有待商榷。对于县级环保机构的法律地位，应当按照权责对等的原则，重新划定其环保责任并赋予其相应的权力。第二，可以考虑将环保监测监察执法机构的业务职能进行垂直，交由省级政府直接管理，而相关的行政管理职能仍归地方政府，这样既可以保证监测监察执法机构的工作接受上级业务部门的指导和监督，也能够赋予地方政府一定的权力对环保机构进行管理，从而落实地方政府的环保责任。第三，从官员任免方面加强地方政府对环境管理的重视。针对现有的改革方案，可以考虑将市级环保机构的主要负责人交由市级人大任免，而对于监测监察执法垂直机构的主要负责人由省级环保机构任免。这样既能够避免“两头任命”带来的权力来源不清的问题，也有利于强化地方政府对环境部门的统筹管理，落实地方政府对环境保护的责任，从而将环境管理体制逐渐调整为由地方党委和地方政府负责、环境监测监察执法机构统一监管、相关部门积极配合的大环保工作格局。
（二）要加强对地方环保机构的有效监督，防止垂直管理机构滥用权力。
在环保机构垂直管理改革的制度设计中要特别重视对地方环保机构的监督问题，积极探索对垂直管理部门的有效监督管理途径，不断丰富对地方环保机构的监督方式，警惕地方环保部门工作人员在垂直管理改革后产生的腐化问题，确保改革目标的顺利实现。一方面，要加强上级部门对环保机构的纵向监督和指导。可以通过增加对环保机构的巡视督查、设置监察专员等方式强化上级部门对垂直管理机构的监督，解决上级机构对下级机构的监督困难问题。另一方面，要加强地方对环保机构的横向监督。对于发生在辖区范围内的环境事务，地方应当有权对垂直管理机构的工作进行监督。可以考虑建立人大对环保机构的监督机制，不仅可以落实地方的监督责任，还能够有效避免地方政府的干预。通过强化纵向和横向两条线的监督，有利于加强对地方环保机构权力的制约，避免地方环保机构因权力过分扩张而可能带来的腐败问题。此外，还可以通过强化内部监督、加强社会监督等多种监督方式的运用提高对地方环保机构的监督效果。
（三）要进一步明确“条”与“块”的职责，处理好环保垂直机构与地方政府的关系
此次环保机构垂直管理改革存在的一个核心问题依然是对条块关系的问题解决得不够彻底，正如环保部地方环保垂直管理工作小组办公室副主任吴舜泽所指出的：“垂改设计最难把握的就是条块关系处理分寸的拿捏，要使条和块权责明晰、落实、平衡”。[8]明确“条”与“块”上的权力范围是垂直管理改革的前提，改革必须认真做好操作层面具体的制度设计，处理好“条”与“块”之间的关系。环保部门应该下大力气彻底清理地方政府和其他负有环保职责的部门的事权，在“条”上明确职责范围，在“块”上强化主体责任，减少职责的交叉和重叠，防止在今后的履职过程中由于相互推诿扯皮导致的乱作为或不作为。应当指出的是，“垂直管理并不能杜绝地方政府的干预”。[9]环保问题与地方政府有着千丝万缕的联系，地方政府对本地区环保事务的影响和干预是一定存在的。这就意味着合理划分权力范围并且从法律层面规范权力关系才能从根本上解决条块矛盾。
（四）要加强部门间的工作衔接与配合，形成环境管理合力
一方面，改革要注重环保机构内部的工作衔接。下一步的改革需要进一步考虑垂直管理后原本由监察监测机构承担的其他职能如何划归与工作衔接的问题，并且要进一步明确在体制转变过程中垂直管理的环保机构的身份问题以及与其他环保部门的配合问题。可以建立临时性或阶段性的环境保护协调机制，保障环保机构内部的工作衔接与整合。另一方面，改革要加强地方政府与环保机构的合作。地方环境问题的解决需要地方政府及各相关部门的积极配合，实施环保机构垂直管理要发挥地方政府的监督作用并且注重地方政府和环保机构在工作上的衔接与合作。因此，应当加强地方环保机构与地方政府的联系与沟通，建立协同合作机制，不但使垂直管理机构能够立足本地区的建设与发展，也能够使地方政府积极支持环保机构在本地区开展工作，从而实现两者在环境事务管理中的相互配合和紧密合作。对此，改革需要进一步明确地方政府与环保机构在工作上的合作方式，如在环境执法领域各部门共同参与执法的问题等。
（五）要鼓励地方积极探索，允许地方结合自身情况实施改革
中央政府在改革推进的过程中应该给各地方政府留有一定的探索空间。地方政府应当将《意见》作为一个指导性和纲领性的文件，在明确改革的总原则是强化地方政府的责任，理清职能范围的基础上，根据当地环境问题的基本情况和具体问题，结合自身环境管理体制改革的需要，积极探索创新，寻找适合自己的路子和模式。应当认识到环保机构的垂直管理改革不是一蹴而就的，需要较长的时间，在垂直管理上要有弹性，切忌“一刀切”。
国务院机构改革方案提出组建生态环境部，主要负责制定并组织实施生态环境政策、规划和标准，统一负责生态环境监测和执法工作，监督管理污染防治、核与辐射安全，组织开展中央环境保护督察等。结合我国省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度，新组建的生态环境部将与环境监管监测执法的相关权力与责任纳入其中，有利于环保监管监测执法工作的完善与落实，将有力推动环保机构的垂直管理改革，进一步理顺我国的生态环境监管体制。
参考文献
[1]吴舜泽，秦昌波.关于地方环保机构监测监察执法垂直管理制度改革重点任务的基本考虑[J].中国环境管理,2016(5).
[2]围绕“4个突出问题”推进环保监测执法垂管制度改革——访环境保护部副部长李干杰［EB/OL］.新华网，http://news.xinhuanet.com/2016-09/23/c_1119616066.htm，2016-09-23.
[3]杜万平.环境行政管理[J].中国人口?资源与环境,2002(1).
[4]沈荣华.分权背景下的政府垂直管理：模式和思路[J].中国行政管理,2009(9).
[5]孙畅.地方环境监察监测执法垂直管理体制改革：利弊争论与改革方向[J].中国行政管理,2016(12).
[6][9]杜万平.对我国环境部门实行垂直管理的思考[J].中国行政管理.2006(3).
[7]注重条块结合 强化履职尽责：解读《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》[N].中国环境报,2016-9-28.
[8]环保垂管制度设计是系统综合解决方案[N].中国环境报,2016-9-28.
[基金项目] 2017—2018年度中国行政体制改革研究会基金课题“新一届政府机构改革课题研究”（2017CSOARJJKT006）。
[作者简介] 谭溪，中国政法大学政治与公共管理学院博士研究生。
