刘强：从公共产品视角看农村人居环境

　　近几年，中央开展农村人居环境整治工作，而且工作力度逐步加大。这说明了两点，一是近些年农村人居环境问题凸显，对农业农村发展形成了新的挑战；二是中央已把农村人居环境整治工作提上重要日程，下决心解决这个关乎农业农村发展的基础性问题。需要思考的是，农村人居环境何以成为问题？捋清楚产生问题的根本原因，才能对症下药，才能药到病除。

　　总体看，农村人居环境属于农村公共产品，农村人居环境问题是农村公共事务问题。讨论农村公共产品，需要区分两类不同性质的公共产品。对于跨行政村的公共产品，属于纯公共产品，应由公共财政承担供给成本；对于村内户外的公共产品，一般认为是准公共产品，应按照“受益者付费”的方式解决供给成本问题。

　　应当说，农村人居环境既包括纯公共产品，如跨行政村的道路等设施，也包括准公共产品，如村内的通组路、巷道、垃圾收集等事务。笔者认为，目前的农村人居环境问题，主要是准公共产品问题。可以说，本世纪以来，公共财政对于农村纯公共产品供给是努力尽责的，交通、医疗、教育等各方面均有所发展，农民群众总体比较满意。目前，对于农村准公共产品，主要通过村民一事一议筹资筹劳与财政奖补的投融资方式解决。从近年来看，“一事一议”总体效果不够好，难以充分解决农村准公共产品的有效供给问题。据多方面测算，全国农村每年需要“一事一议”项目建设资金约3000亿元，以解决村内户外的道路硬化、环境卫生、灯光照明、田间设施等公共产品供给问题。实际上，近年全国农村每年完成的“一事一议”项目总投资仅约1300亿元，建设资金缺口达55%以上。由于“一事一议”项目总投入远远不足，一般只能先用于道路硬化等农民群众最为急需的项目，对于垃圾污水治理等问题往往难以顾及，有的村庄由于缺乏公共资金，十几年不能清理整治垃圾，造成垃圾围村现象。因此，据此判断，农村人居环境问题，主要是农村准公共产品供给不足造成的。从长远计，解决农村人居环境问题，必须对症下药，从农村准公共产品供给体制机制方面着手。

　　那么，“一事一议”项目建设资金为什么缺口如此之大？“一事一议”项目建设，是为了解决村内户外准公共产品供给问题，应坚持“民办公助”原则。当前，“一事一议”项目资金的主要构成是筹资筹劳、集体投入、捐资赞助、财政奖补。其中，财政奖补占项目总投资的比例应小于50%。但是，据调研，在实际工作中，许多地方的财政奖补比例突破了50%，有的甚至高达90%左右，“民办公助”异化为“民助公办”，远远背离了准公共产品“受益者付费”的原则，受益者享受到利益，却没有付出必要的费用。也就是说，受益者“付费”出现了明显“空白”状态，致使“一事一议”制度的作用没有发挥出来。这个问题亟需引起重视，尽快健全完善“一事一议”管理制度。

　　在这一点上，城市小区的人居环境治理经验值得借鉴。在城市小区，居民一般需要缴纳两项费用，一是物业管理费，这项费用包含小区内的垃圾收集费、环境卫生费；二是垃圾处理费，是小区内垃圾收集后转交市政部门处理、填埋的费用，由小区物业管理部门代收后转缴地方政府国库。可见，城市小区的公益事业是“民办”，并没有“公助”。国家对农村的村内户外公益事业实行“民办公助”，是对农村发展的扶持政策，基层在实际操作中不应异化为“民助公办”。只有坚持“民办公助”基本取向，落实“受益者付费”基本原则，完善“一事一议”筹资筹劳与财政奖补制度，才能搞好农村人居环境建设。

　　（作者：农业农村部经管司负担督查处处长 刘 强）

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