冯静:切实加强地方政府债务管理

2018年05月31日 07:30   来源:经济日报   

  地方政府及其所属银行、投资、信托等地方金融机构,作为中国金融改革积极的参与者和推动者,在撬动社会资金、推动经济增长、改善保障民生等方面发挥了重要作用。其在金融领域的创新实践推动了我国金融业实现更好发展,但同时也面临新的挑战。

  第一,地方政府对中长期资金的需求庞大,易助推金融规模的无序扩张。我国正处于快速城镇化阶段、工业化中后期。经济发展的阶段性特征、地方需承担的职能,决定了政府尤其是地方政府在地方基础公共服务(产品)供给方面承担主要责任。各地政府要提供城市道路交通、污水和垃圾处理、公共住房、社会保障、基础医疗、教育等公共产品及服务,就需要大量中长期资金的持续投入。一旦遇到现有财政能力无法满足需求的情况,或者旧有融资模式难以与基础设施项目运行周期完全匹配的问题,地方中长期资金供求就会出现巨额缺口。在弥补缺口的过程中,获得地方政府直接或隐性担保的各类地方债快速增长,地方政府及其下属国有企业成为债务市场重要的需求方和参与者,在一定程度上对我国金融规模的快速膨胀起到了推动作用。

  第二,地方政府在金融领域的创新实践,也易形成新的债务风险点。地方政府是资金的需求方,寻求资金安全与收益是金融机构的诉求,双方通过金融创新找到了利益对接点。一段时期以来,银政、政信合作等创新模式盛行,银行信贷、信托产品、资管产品等各种表外业务,以及PPP模式、政府引导基金等,都为金融市场提供了更多可供选择的金融工具,丰富了金融产品种类,一定程度上优化了金融结构。但不可否认的是,一些金融创新也形成了新的风险点,规模庞大、渠道多元、模式多样、期限错配严重等,已成为当前一些地方政府债务的显著特征。

  比如,地方平台企业以企业债务方式完成了政府融资功能,在政府统计体系中并不体现为“负债”,但实则由政府部门担保,构成政府或有债务,加大了政府未来偿债的风险。应该看到,此类债务成本较高、期限错配、刚性兑付,给地方造成了不小的财政压力。

  再如,政府引导基金、投资基金是在降低地方杠杆率背景下探索出的新型投融资模式。与以往不同,政府不再是债务人身份,而是股权人身份。此类基金通过市场运作,不仅可获得国内其他股权投资、债务资金,成倍放大资金汲取量,还可拓展到国际金融市场,曲线打开地方政府获取国际金融资源的渠道。在这一过程中,为撬动社会资源,地方政府往往成为基金劣后级出资方,承担了大部分甚至全部风险。于是,以分散风险、降低杠杆率为目的的政府基金,往往因风险提前锁定而背离初衷,形成了“名股实债”。

  第三,地方政府“三位一体”的角色有利于发现与处置局部风险,推动地方金融体系建设,但同时也加大了资源配置扭曲的风险。现阶段,地方政府既是金融资源的需求方,也是地方金融资产的所有者,同时还承担着维护地方金融稳定的监管职能。在实际操作中,适度转换三种身份、协调多重关系,对地方政府来说并非易事。一旦不同身份和职能产生混淆,就会扰乱正常的金融秩序,反而会加大金融风险。

  应该看到,随着城镇化进程不断加快,地方政府对资金的需求是必然出现的,这是由现阶段地方政府的相关职能所决定的。因此,必须尊重经济发展规律,直面发展的阶段性特征,正确引导和疏解地方政府合理的资金需求,有效化解地方政府债务风险。

  一是进一步推进市场化改革,厘清多重关系,合理清晰定位地方职能。进一步推进市场化改革,明确政府尤其是地方政府的权责,区分好公共行为与市场行为,坚持政府有所为、有所不为;进一步推进简政放权,让市场在资源配置中起决定性作用,更好发挥政府作用。在此基础上,处理好地方政府在金融领域的多重身份与关系。

  二是理顺财政关系,硬化预算约束,规范地方政府的融资行为。继续深化财税体制改革,明确中央与地方政府的财权、事权;进一步推动公共基础设施供给侧结构性改革,有机结合政府直接供给、政府购买服务、公私合作等多种模式,避免单纯依靠政府直接供给而产生地方政府对金融资源的“饥渴”。同时,规范转移支付,硬化预算约束,规范地方政府的投融资行为。由此,在化解地方政府融资冲动的同时,依公平、效率原则配置金融资源,实现“财政到位、金融归位”。

  三是加强规范地方政府的监管行为,健全金融监管体系,守住不发生系统性金融风险的底线。应更好认识地方政府在金融监管中的作用,明确其在维护区域经济及金融稳定方面的事权与责任,建立权责对称、激励相容的现代化金融管理体制。

  四是推进债务分类治理。依循疏堵结合的分类管理思路,规范与治理并举,梳理引导、分类处理各级政府债务。加快融资模式调整,积极稳健推进地方政府土地储备等专项债券的发行与流通,做到举债依规范、偿债有保障;规范公共基础设施建设领域的PPP模式、政府采购等,在政策法规框架下,实现政府公共服务(产品)供给的多元化,吸引社会资金参与,减少和分散政府举债压力。

  五是扎实推进地方债管理的基础性制度建设。加快完善政府会计制度,尤其是推动建立健全对政府或有债务信息的量化和披露规定;继续推进政府资产负债表的编制,特别是要加强对政府资产、或有债务的真实反映;加强风险预警系统的建设,进一步推进政府财务信息的公开透明,全面披露政府偿债能力与风险信息。

  (作者:中国社会科学院财经战略研究院 冯 静)

(责任编辑:邓浩)

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