吕薇：打造高质量发展的制度和政策环境

　　党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。这一重大判断，明确了今后的发展方向。推动高质量发展，是保持经济持续健康发展的必然要求，也是当前和今后一个时期确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求。当前和今后一个时期，要准确把握高质量发展的内涵与特征，创建和完善相关制度和政策环境，推动我国经济发展焕发新活力，迈上新台阶。

　　准确把握高质量发展的内涵与特征

　　中国特色社会主义进入了新时代，我国经济发展也进入了新时代，基本特征就是我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。高质量发展，是新时代我国经济转型升级的综合体现。我们要从解决新时代主要矛盾和经济发展面临的主要问题出发，正确认识和把握高质量发展。

　　其一，实现高质量发展要提高全要素生产率，用较少的投入形成更多有效产出。经过多年的努力，我国已成为世界第二大经济体。眼下，我国经济发展进入新常态，支撑发展的条件发生变化，传统发展动力不断减弱。劳动力、资源、土地等各种要素的成本增加，低成本优势减弱；自然资源和环境容量已经接近警戒红线,长期积累的环境欠账亟待解决；人口老龄化，新增适龄劳动人口增长放缓，人口红利下降；低水平产能过剩，投资收益下降，要素利用效率不高，等等。因此，必须转变经济发展方式，依靠技术进步、劳动者素质提高和创新，提高全要素生产率，提升发展质量和效益，不断增强我国经济创新力和竞争力。

　　其二，实现高质量发展要坚持以人民为中心的发展理念，持续提高保障和改善民生水平。我国稳定解决了十几亿人的温饱问题，总体上实现小康。党的十八大以来，一大批惠民举措落地实施，人民获得感显著增强。总体看，我国居民消费需求从以满足基本生活为主转向以发展需求为主导，正在实现从量到质的升级，消费者需求多样化，对消费品及服务的种类、品质、安全、效能等方面的要求不断提升。党的十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。目前，我国存在居民收入分配差距较大、低端供给过剩与中高端有效供给不足并存；在教育、医疗、住房、养老、食品药品安全、生态环境和信息安全等方面，群众还有不少不满意的地方。高质量发展就是要提高有效供给能力，从解决有没有转向解决好不好的问题，满足人民日益增长的对美好生活的需要。

　　其三，实现高质量发展要坚持稳中求进总基调，保持经济运行的稳定性、可持续性和低风险。打好防范化解重大风险攻坚战，重点是防控金融风险。目前，我国经济正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，一些长期积累的风险逐步显现，一些发展不平衡不充分的突出问题尚未得到很好解决。如，全社会的宏观杠杆率较高、投资收益率下降、资本市场波动等等，金融领域的风险不容忽视；经济增长内生动力不足，中小企业经营困难，民间投资不旺，资本脱实向虚的倾向比较严重；世界经济不稳定和不确定因素较多，对我国经济的不稳定影响加大，等等。防范化解重大风险，事关国家安全、发展全局，是实现高质量发展必须跨越的重大关口。因此，要精准、有效调控宏观经济，逐步化解各种风险，实现经济社会稳定可持续增长。

　　其四，实现高质量发展要加快构建现代化经济体系，提高微观主体的活力和实体经济的发展质量。建设现代化经济体系是我国发展的战略目标。当前，我国实体经济特别是制造业发展面临诸多困难，如创新能力不够强、综合成本高、制造业投资放缓、产业和地区发展分化等。我国是制造大国，但制造业大而不强，世界知名品牌少，核心技术对外依赖度较高,不少行业处于价值链中低端；企业管理能力和水平不高，产品和服务质量有待提高。因此，必须建设现代化经济体系，实施创新驱动发展战略，用先进适用技术改造和提升传统产业，培育和壮大新兴产业，加强实体经济的竞争力，提高供给体系的质量，促进我国产业迈向全球价值链中高端。

　　为实现高质量发展构建良好制度环境

　　党的十九大报告明确了高质量发展的目标方向和主要任务，今年的《政府工作报告》又对此作了进一步细化。下一步关键是要加快推进和落实，特别要建立相应的体制机制和政策环境，为实现高质量发展打好基础。

　　第一，要营造公平竞争的市场环境，有效发挥市场机制的作用，激发微观经济主体的活力和创造力。首先，要营造公平竞争的市场和法治环境。要进一步放松市场准入限制，有效发挥市场机制配置资源的作用，使不同规模、不同所有制、不同技术路线的企业能够公平获得生产要素，真正形成优胜劣汰的竞争机制。其次，要强化产权保护机制，调动民营经济的积极性。一方面，进一步完善产权制度，完善和细化相关法律，全面落实支持非公有制经济发展的政策措施；另一方面，严格执行产权保护的法律，依法平等保护各类所有制经济产权。要推进以产权保护为重要内容的政务诚信建设，强化知识产权保护，提高侵权成本，降低维权成本。其三，要有效运用财税、金融、汇率等政策工具，多措并举切实降低实体经济的运营成本和创新成本，提高实体经济的竞争力。此外，还要加强普惠性政策，全面推行公平竞争审查制度；建立健全信用法规和标准体系，加快推进社会信用体系建设。

　　第二，要切实转变政府职能，构建现代治理体系，提高经济社会治理能力，打造具有国际竞争力的营商环境。在市场经济中，政府的作用主要是克服市场失灵，形成公平竞争和法治有序的市场环境。在这一过程中，一要改进市场监管方式，进一步完善标准、检验检测和认证体系，健全激励创新、包容审慎的市场监管体系，促进微观主体的创造力和活力。二要加强政策机制设计，建立公开、透明、稳定和可预期的政策体系，促进实体经济转型升级。要建立健全反映资源稀缺性和外部效果的价格机制和财税体系，将外部成本效益内部化，实行规制与市场机制相结合，促进资源节约、环境友好的绿色发展模式。与此同时，还要继续推进政府职能转变，深化简政放权，处理好政府和市场的关系。在新一轮机构改革的基础上，要加强政务服务标准化建设，优化政务服务，可考虑将营商环境评价纳入各级政府考核体系。

　　第三，要完善公共服务政策体系，改善消费市场环境，提高人民群众的获得感。一是进一步优化政府财政支出结构，提高公共资金使用的社会效益。加快推进中央政府和地方政府的事权和财权划分，明确责任，提高支出效率。公共支出重点保民生，增加教育、医疗卫生和养老等公共产品的有效供给，深化公共服务体制改革，提高公共品的供给质量和效率。二是完善社会保障制度，增强社会保障体系的保障能力和可持续性。三是完善促进消费的体制机制，进一步优化消费环境，增加有效供给，满足人民群众日益增长的对美好生活的需要。一方面，坚持面向消费需求，增加有效供给，满足不断升级和多样化的居民消费需求；另一方面，依法治理消费市场秩序，切实保护消费者利益。同时，加强消费市场监管，加强对消费侵权的查处，严格打击假冒伪劣商品，使人民群众放心和安全地消费。四是支持社会力量进入医疗、养老、教育、文化、体育等领域，满足不同层次收入群体多样化的需要。同时加强必要的质量、风险和收费标准监管，使其与政府投资形成良好的互动和补充。

　　第四，要培育要素市场，提高要素质量。高质量发展需要高质量的要素。一方面，要建立合理反映各类要素价值的价格体系，发挥市场机制配置资源的决定性作用，促进要素合理流动和配置。另一方面，要增加对人力资本的投入，优化教育结构，提高人才培养质量。根据产业结构转型升级的需要，加强在职培训，提高人才对高质量发展的适应程度。建立多层次的人才政策，构建适应各类人才的薪酬和激励机制，调动各类人才的创造性和积极性。深入推进户籍制度改革及公共服务等相关配套改革，促进人才的合理流动。此外，还要加强金融体制改革，健全多层次的资本市场，完善监管体制，促进金融为实体经济服务；加强对生态环境保护的监管，加大执法力度。通过税收、绿色信贷、生态补偿、排放交易等政策工具，建立严格监管与有效激励相结合的生态保护长效机制。

　　第五，要探索体现高质量发展的评价指标体系。去年中央经济工作会议提出，必须加快形成推动高质量发展的指标体系、政策体系、标准体系、统计体系、绩效评价、政绩考核。建立高质量发展评价指标要实行总量指标和人均指标相结合，效率指标和持续发展指标相结合，经济高质量发展与社会高质量发展相结合。在这一过程中，可考虑建立三类指标。一是反映要素生产率的指标，提高全要素生产率，尤其要提高稀缺生产要素的投入产出率，如劳动、资本、能源、土地、环境、水资源产出率等。二是经济活力指标。包括创新创业，不仅看注册量，还要看成长性或成活率；投资增长，重点看民间投资和制造业投资；体现产品质量和竞争力等指标。三是体现以人民为中心，提高生活质量和幸福感的指标。如就业、人均可支配收入、人均公共品的拥有量，以及寿命、出生率等。需要注意的是，我国是人口和经济总量大国，要多采用人均指标。我国区域间经济社会发展不平衡，评价指标不能一刀切，应允许在总体框架下，各地因地制宜突出重点，使评价指标真正起到风向标和助推剂的作用。

　　（作者：国务院发展研究中心研究员、全国人大财经委员会委员 吕薇）