社会发展与宪法的适应性

2018年03月20日 15:50   来源:行政管理改革   

  [作者简介]杨小军,国家行政学院法学教研部副主任、教授、博士生导师;杨霞,国家行政学院法学教研部博士研究生,银川市行政学院行政法学教研部讲师。

  [摘 要]        中国特色社会主义进入新时代,这是我国发展新的历史方位。宪法作为国家法律秩序的基石和各项活动的最高法律依据,须与社会的发展阶段相适应。通过修改宪法方式确认已有的社会发展成果和引领继续发展的方向,对建设有中国特色的社会主义具有重大现实意义。

  [关键词]        新时代;社会发展;宪法修改;宪法实施

  [中图分类号] D92 [文献标识码] A

  宪法是国家的根本法,是治国安邦的总章程,是党和人民意志的集中体现。它是国家法律秩序的基石和各项活动的最高依据,宪法规范通过高度概括性和原则性的方式,规定国家和社会生活的方方面面,所以,尽管它有高度概括性和原则性的特征,由于内容事项的广延性和现实变革的不确定性,各种冲突和矛盾也会出现在宪法的运行过程中。如果宪法与现实社会变革发展不相适应,不仅损害人们对宪法的信仰和宪法在法治社会中的地位,也会使社会成员对变革发展中出现的新情况和新问题的合法性、合理性以及合宪性等问题没有评判凭证,破坏社会成员通过宪法而形成的共同意志和价值体系。因此,宪法和社会发展必须相互适应、与时俱进。

  党的十九届二中全会审议通过了《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》,这是党从全局和战略高度对宪法修改做出的重要部署,也是全面深化改革、推进国家治理体系和治理能力现代化和全面依法治国的重大举措。同时,对完善和发展中国特色社会主义制度具有重要作用。

  一、历次宪法修改回顾

  自1982年宪法实施以来,在改革开放和社会主义现代化建设的实践中,我国宪法进行了四次修改,形成了31条宪法修正案。回顾这些修改内容,可以看出宪法与社会发展相适应的关系。

  1988年通过修改宪法,允许私营经济合法存在和土地使用权的有偿转让,推动私营经济和土地制度的改革,丰富了国民经济的主体、经营方式的类型和作为生产资料土地的流转,促进了国家和社会的发展。

  1993年为适应社会主义市场经济的发展,修改宪法确立了市场经济的合法地位,为市场经济的发展提供法治基础和保障;根据时代特征和社会发展阶段的事实,将“我国正处于社会主义初级阶段”阶段的性质、“根据建设有中国特色的社会主义的理论”的社会主义现代化建设的指导思想和理论基础、加入“坚持改革开放”形成“一个中心、两个基本点”的基本国策和把我国建设成为“富强、民主、文明”的社会主义奋斗目标写入宪法的文本中。

  1999年宪法为进一步发展社会主义基本经济制度,明确了“发展社会主义市场经济”的内容,将多种所有制经济主体共同发展确定了下来,把个体经济、私营经济等非公有制经济地位提升到社会主义市场经济的重要组成部分的地位,明确规定“以公有制为基础、多种所有制经济共同发展”,配套把分配制度改为“按劳分配为主体,多种分配方式并存”,党和国家对社会主义市场经济认识不断提升和深入;在此背景下,确立了邓小平理论在宪法和国家政治经济社会发展中的指导思想地位,在“沿着建设有中国特色的社会主义道路上”把“我国将长期处于社会主义初级阶段”现实确认下来,提出依法治国是治理国家的基本方略。

  2004年的宪法修改,经济制度领域主要是对私有财产权的保护,首先是对非公有制经济发展的鼓励、支持和引导,通过监督和管理明确国家的态度,其次是区分征用和征收来完善土地征用制度,通过确认“公民的合法的私有财产不受侵犯”提供具体的宪法保护;在社会领域,确立“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”;政治领域,首先确立了“三个代表”重要思想在宪法和国家政治社会生活中的指导地位,把“不断促进社会主义物质文明、政治文明和精神文明的协调发展”与把社会主义现代化建设成“富强、民主、文明”的总目标相连,在爱国统一战线的内容上将“社会主义事业的建设者”加入其中。其次是在国家组织机构的内容修改上,将各级人大任期统一规定为五年,改变了1993年宪法将“乡、民族乡、镇的人民代表大会每届任期三年”的规定,再次将“特别行政区”作为全国人民代表大会的组成,国家主席的职权上增加了“进行国事活动”一项内容,补充了对“国歌”的确认。

  修改宪法的实践,反映出我国的宪法发展符合马克思主义关于经济基础和上层建筑之间辩证关系的基本原理。经济基础决定上层建筑,有什么样的经济基础就应有什么样的社会意识形态、国家机构和政治法律制度等,恩格斯说:“每一时代的社会经济结构形成现实基础,每一个历史时期由法律设施和政治设施以及宗教的、哲学的和其他的观点所构成的全部上层建筑,归根到底都是应由这个基础来说明的。”[1]所以经济基础发生变化,社会发展阶段发展变化,政治和思想领域的上层建筑也要随之发生变化,否则落后的制度安排和思想意识就会阻碍经济社会的发展。

  宪法随着党和国家事业的实践发展而不断发展,这是我国宪法发展的一个显著特点和基本规律,并在历次宪法的修改实践中形成了符合宪法精神的工作模式,有力地推动了社会主义现代化和法治国家的建设。

  二、新时代宪法修改的主要任务与内容

  中国特色社会主义进入新时代,这是我国发展新的历史方位。顺应历史发展趋势和时代特征,顺应党和人民事业发展的要求,需要把在实践中得到检验的重大理论创新、实践创新、制度创新成果上升为宪法规定。党的十九届二中全会审议通过的《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》体现了中央确定的宪法修改的重点,主要就是把党的十九大确定的重大理论观念和重大方针政策写进宪法。

  (一)指导思想

  把新阶段中国特色社会主义建设取得的理论成果充实到社会主义理论体系、充实到宪法和国家政治生活中的指导思想地位,是宪法修改的基本规律之一。1999年宪法修改将邓小平理论写进了宪法,2004年把“三个代表”重要思想纳入其中,就已经证明了形势在变化、实践在深入,指导思想跟得上形式的变化才能起到引领的作用,如果理论不更新就会牵制社会发展。

  习近平新时代中国特色社会主义思想,是对马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观的继承和发展,是马克思主义中国化的最新成果,是当代中国马克思主义,是党和国家必须长期坚持的行动指南。把党的十九大确定的重大理论观念和重大方针政策特别是习近平新时代中国特色社会主义思想载入我国宪法中,体现了党和国家事业发展的新成就新经验和新要求,推动宪法与时俱进,为新时代发展社会主义、实现两个“一百年”的奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦提供宪法保障。

  (二)总任务和奋斗目标

  1993年宪法修正案将“完善社会主义各项制度、发展民主、健全法制,逐步实现四化”等奋斗目标写入宪法文本中,总任务和奋斗目标是未来我国发展努力的方向,需要宪法对此进行确认和保障落实,发挥指引和保障中国特色社会主义建设的作用。

  在综合分析国际国内形势和我国发展条件的基础上,党的十九大报告提到,新时代坚持和发展中国特色社会主义的总任务是实现社会主义现代化和中华民族的伟大复兴,在全面建成小康社会的基础上,提出从二O二O年到21世纪中叶分两个阶段建成社会主义现代化强国。第一阶段是从二O二O年到二O三五年,基本实现社会主义现代化;第二阶段是从二O三五年到21世纪中叶,把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国,实现中华民族的伟大复兴。把“建成社会主义现代化强国,实现中华民族的伟大复兴”写进宪法,将会激励和引导全国上下一心、团结奋斗,通过宪法的纲领性特点发挥引领作用。

  (三)总体布局和新发展理念

  党的十八大以来,在党团结带领各族人民统筹推进“五位一体”总体布局,在创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念指导下,社会主义事业开创了新局面。在坚定不移地贯彻新发展理念下,社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明建设成效卓著。

  经济建设方面,自党的十八届三中全会提出“市场在资源配置中起决定性作用”以来,我国经济体制改革不断深化,基本经济制度发展完善,现代市场体系、宏观调控体系、开放型经济体系日益完善,经济发展方式转变,发展质量提升,创新型国家建设等取得重大成就。

  政治建设方面,在坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一下,社会主义民主政治制度化、规范化、程序化得到进一步推进。全面推进依法治国,法治国家、法治政府、法治社会建设相互促进,形成了中国特色的社会主义法治体系。深化政治体制改革,行政体制改革和司法体制改革成效显著。社会主义民主不断发展,社会主义协商民主全面展开,爱国统一战线巩固发展,民族宗教工作创新推进。

  文化建设方面,围绕社会主义核心价值观体系和社会主义文化强国的建设,深化文化体制改革,马克思主义在意识形态领域中的指导地位更加鲜明,中国特色的社会主义和中国梦深入人心,文化事业蓬勃发展,互联网建设管理不断完善,文化自信得到彰显,国家文化软实力和中华文化影响力大幅提升。新时代中国特色社会主义现代化建设取得成就的原因之一就是发展了中国特色社会主义文化,坚定了道路自信、理论自信、制度自信、文化自信。

  社会建设方面,贯彻以人民为中心的发展思想,围绕更好地保障和改善民生、促进社会公平正义,深化社会体制改革,改革收入分配制度,推进社会管理创新,人民获得感增强。教育事业全面加强,城乡居民收入不断提升,中等收入群体继续扩展,社会保障体系基本建立,基本公共服务均等化大幅推进,社会治理体系更加完善。此外,生态文明建设成效显著。

  中华民族实现伟大复兴是全方位的复兴,在复兴的道路上必须以全局性、系统性和协调性从顶层设计。统筹推进“五位一体”的总体布局将富强、民主、文明、和谐的目标进行全盘考虑,体现了社会主义发展的规律,标志着我们党对建设中国特色社会主义认识达到了新的境界。“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念是科学的世界观和科学的方法论的统一,是我们党在治国理政的实践中对中国发展大势的把握,既具有纲领性和引领性的特点,又具有很强的现实针对性和操作性的特点,是我们党治国理政思想理论的新飞跃。把统筹推进“五位一体”的总体布局和“五大发展理念”写入宪法是经得起实践检验并在未来发展中依然具有认识和方法上的指导意义。

  (四)国家监察体制

  构建集中统一、权威高效的权力运行制约的国家监察体系,实现对所有行使公权力的公职人员监察的全覆盖,是强化党和国家自我监督的重大决策部署,这是一项事关全局的重大政治体制改革。由于监察机关与现行宪法规定的国家结构不相符合,为落实“有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法要追究”的权力运行规律和坚持全面推进依法治国的治国方略,需要做到依法治国先要坚持依宪治国,确保国家机关按照法定的权限和程序行使权力。

  将取得良好改革效果的“国家监察机构”配置在国家的权力结构中,属于重大的政治体制改革,必须依据宪法构建,所以,首先在宪法里规定其主体地位和权限范围才能实现国家机构设立的合法性。

  (五)对外交往

  党的十九大明确中国特色大国外交要推动构建新型国际关系,坚持和平发展道路、坚持互利共赢开放战略,推动构建人类命运共同体。党的十八大以来,党领导人民全面推进中国特色大国外交,形成全方位、多层次、立体化的外交布局,遵循共商共建共享的原则,推进“一带一路”建设,发起创办亚洲基础设施投资银行,设立丝路基金,举办多场国际合作和交流峰会,倡导建立人类命运共同体和促进全球治理体系变革,我国的国际影响力进一步提高,为世界发展贡献了中国智慧。

  “坚持和平发展道路,坚持互利共赢开放战略,推动构建人类命运共同体”强调国家间在相互合作中共建“命运共同体”,这是我国一直秉承的外交理念,也符合当今国际关系在“分化的世界中打造命运共同体”的价值追求,将该部分内容入宪,将为世界各国发展带来新机遇和解决人类问题提供新途径。

  三、宪法修改的功用

  法律现实主义认为法要应付的是人类关系的各种最复杂的方面,它在很大程度上是含混和不稳定的,“如果说过去的比较静止的社会未能创造出事先能预料到一切可能的法律纠纷,并预先加以解决一套包罗万象、永恒不移的规则,那么,现代社会就更不可能了。”[2]随着新型工业化的发展,分工和协作的不断加强,人们彼此之间的交往和联系越来越多,这一现实反映在宪法上就是调整范围不断扩大、规范数量不断增多、宪法关系愈加复杂。宪法的发展以社会的经济结构为前提,并随着社会现实的变化而变化,宪法规范与社会现实二者应保持协调推进。

  (一)宪法修改对国家和社会发展的促进作用

  符合国情、符合实际、符合时代发展的宪法是我国社会主义发展的根本保障,是确保国家长治久安的重要保障。宪法及时确认取得的成就和经验,更好地发挥宪法的规范、引领、推动、保障作用。实际上,我国宪法的修改史就是我国改革开放四十年来的成果记录史,社会发展的脉络书,写下了宪法以修改的方式对国家和社会发展的促进作用。

  宪法修改对经济发展的促进作用,在宪法的修改中通过确认、引导、促进和保障以及规制等方式对生产方式、经济体制和经济运行活动提供宪法保障。它为经济发展提供外部的法律环境、创造民主稳定的社会秩序和有效的社会保障体系,为经济发展“保驾护航”;通过对经济发展的方向、价值目标等的引导,指引经济发展沿着正确的道路高效和安全的前进;为经济发展中出现的矛盾和纠纷,提供充足的法律依据,通过律师、公证、法官等法律职业服务体系满足经济主体对公平正义和经济效益的追求;面对经济运行中出现的交易混乱、坑蒙拐骗、贫富悬殊等社会问题,在尊重经济发展客观规律的前提下通过规制的方式,克服经济发展中的消极问题。

  宪法修改通过为政治体制改革指明方向、提供保障和对改革成果的确认来发挥作用。宪法是党和人民意志的体现,宪法与党的政策具有深刻的一致性,在相同的经济基础、相同的指导思想和相同的社会目的之下,党的指导思想发生变化,通过宪法的确认,更好地发挥党统揽全局、协调各方的领导作用。宪法通过国家机关的机构设置、选举制度、权力行使的合法性要求,以及人民的参与权的规定,维护人民对民主、法治和人权等的要求,为人民当家做主提供保障。把权力关进宪法法律的笼子里,一切公共机构和行使公权力的公职人员都必须在宪法法律允许的范围内活动,权力行使必须具有合法性和合宪性,违法行使权力的公共机构和行使公权力的公职人员都要追究责任,这是法治国家的基本特征。宪法修改对政治生活的影响,对推进国家治理体系和治理能力现代化建设意义深远。

  宪法修改对社会发展的促进作用。法治是社会秩序构建的最重要的机制,法治以其逻辑的严密性、规范的具体性和公平正义的价值理念成为解决社会矛盾的最佳方式,宪法修改按照宪法规范内容的原则性和概括性的方式规范社会纠纷的解决,以其以人民为中心的发展理念确保改革成果惠及全体人民,在教育、卫生健康、就业、收入分配、社会保障体系方面提供分享改革成果的法治保障。

  (二)宪法修改对法治国家建设的作用

  党的十九届二中全会提到“要以这次宪法修改为契机,深入推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,坚持有法可依、有法必依、违法必究,把依法治国、依宪治国工作提高到一个新的水平”。

  首先,宪法修改对法制统一和完善奠定基础。宪法作为“母法”、根本大法,与国家其他法律法规的关系是源流关系,为法律法规制定提供依据和划定范围,是各部门法制定、修改和废止的依据。宪法修改要贯彻科学立法、民主立法、依法立法的要求,总体保持连续性、稳定性、权威性的基本特质,在此之后各部门法必须根据宪法修改的内容在各自的范围内顺势而为,保持同宪法的协调一致和内容的完善。比如国家监察体制改革作为党和国家自我监督的反腐败工作机构的部署,与我国当前的“一府两院”的权力组织架构不一致,所以需要修改宪法,将国家监察机构列入国家组织机构中并在规定监察的职责权限后,才能以新修改的宪法为依据衍生出《国家监察法》等法律制度,这样该法才具有了合宪性的基础。

  其次,宪法修改对法治国家建设影响深远。法治的运行过程就是宪法运行的过程,讲法治而不讲宪法那是顾影自怜,法治具有科学立法、公正司法、严格执法、全民守法的社会文化,它蕴含着民主理性、公平正义、廉洁高效、文明和谐的价值内涵,这些都在宪法的精神里囊括,所以宪法修改通过完善规范,将以上价值理念贯穿始终,为法治国家建设奠基;宪法作为“写有人民权利的保障书”是评判各部门法的标准,“法律为了公共利益而限制人的自由,宪法则为了人的自由而限制法律的限制,法律衡量人的行为是否危害公共利益,宪法则衡量法律是否侵犯个人的权利,在这个意义上,宪法是法律的法律,是衡量法律的标准,也是支撑法网的权力框架。”[3]衡量法律是否合适正当的标准就是看其是否符合宪法或宪法精神,保障我国的法律制度体系以“良法”的形式存在。

  四、维护宪法权威,保障宪法实施

  宪法是全党和全国的行动指南,宪法既要管党也要管国家管公民,完善发展宪法是第一步,宪法贯彻实施是核心。这就要求全党和全国把十九届二中全会审议通过的宪法修改内容用实际行动去落实。

  一是在理念认识上,把握宪法实质。党的十九届二中全会提到,“宪法的生命在于实施,宪法的权威也在实施。维护宪法权威,就是维护党和人民共同意志的权威;捍卫宪法尊严,就是捍卫党和人民共同意志的尊严;保证宪法实施,就是保证人民根本利益的实现”。这揭示出宪法的理念。只有将宪法背后的理念植入内心,才能将行为外化于“从政治上、大局上、战略上分析问题,注重宪法发展的客观规律和内在要求上思考问题”。宪法作为党和人民意志的共同体现,是事关全局、事关每个人的大事,不管公民个人、国家机关还是各政党,必须对最高行为准则的精神内涵和实质有清醒深刻的认识,只有认识到位,才能行动到位。

  二是在宣传教育上,弘扬宪法精神。大力宣传以宪法为核心的中国特色的法律体系内容,弘扬社会主义法治精神,增强人民群众的宪法法律意识,提高其对法律在解决矛盾冲突、监督国家机关中的作用的认识。在宪法日,通过切实解决关系公民权益的典型公权力行使违法违宪的问题,增强公民对宪法作用的真切感受。

  三是带头学法,抓住关键少数。国家工作人员特别是领导干部行使职权、履行职责、开展工作时要做到依照宪法法律,这是宪法对权力约束的直接体现。新时代社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,宪法以其原则性和概括性规范的方式给权力正当行使留下了空间,作为公权力行使的公职人员,特别是领导干部要善于运用宪法思维和宪法精神来化解新时代的社会主要矛盾,提高解决矛盾的能力和水平,达到彰显宪法权威的效果。

  四是落实备案审查,维护法制统一。备案审查制度是中国特色法治道路的一部分,在很多国家有一个专门的宪法法院负责宪法监督,我们国家没有宪法法院,监督宪法实施主要在于备案审查制度。就我国目前立法现实情况而言,制定法律的主体广泛 ,仅地方就有353个之多;有权制定法律的机关也在制定规范性文件;法律存在形态多样,包括法律、行政法规、地方性法规、部门规章和司法解释,法律规范数目庞大,这些对法制统一是极大的障碍。完善备案审查是落实宪法实施、维护国家法制统一和宪法法律权威的有效方式,通过“有件必备、有备必审、有错必纠”的方式,监督地方立法的范围和界限,确保其立法限定在实施性立法的角色定位上;通过备案监督司法解释在法律适用中对个案的解释,保证其不越界,否则不仅有损正义也会破坏民主理念。维护宪法尊严和权威,是维护国家法制统一、尊严、权威的前提,也是维护最广大人民根本利益的重要保障,我们既要保持其不断发展完善的品质,也要将其根本性的地位彰显出来。

  参考文献

  [1]马克思恩格斯选集第3卷[M].北京:人民出版社,1972:66.

  [2]张文显.二十世纪西方法哲学思潮研究[M].北京:法律出版社,2006:116.

  [3]张千帆.宪法学讲义[M].北京:北京大学出版社,2011:22.

(责任编辑:臧梦雅)

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