政府购买服务视角下事业单位改革的新思路

2017年12月22日 16:49   来源:行政管理改革   林闽钢 王 刚

  林闽钢    王   刚

  [摘 要]     事业单位改革是行政管理体制改革的重要组成部分。从政府购买服务角度来看,事业单位改革面临不少问题。通过政府购买服务来推动事业单位改革的新思路,可以找到政府向事业单位购买服务的突破点:推动事业单位独立法人改革;探索政府向事业单位购买服务的手段;构建事业单位与政府、其他服务机构的合作伙伴关系。

  [关键词]     事业单位;政府购买服务;开放合作购买

  [中图分类号] D63                               [文献标识码] A

  自20世纪70年代以来,西方发达国家掀起了一场旨在降低政府成本、提高公共服务效率和质量的“新公共管理”运动,公共服务的供给由单中心走向多中心,政府的角色从“自行生产服务者”调整定位为“服务的购买者”,探索更具有弹性和效率的公共服务民间化机制。[1]政府购买服务成为公共服务供给的主要方式和政府改革的主要工具。

  与此同时,20世纪80年代,中国也开始了公共服务领域的重要改革——事业单位改革。从1985年起对科技、卫生、教育、文化等事业单位进行放权让利开始,到1993年实行政事分开,推进事业单位的市场化、社会化,2007年推进事业单位分类改革,再到2011年3月出台《关于分类推进事业单位改革的指导意见》,事业单位改革一直在探索中逐步推进。纵观30年来的事业单位改革,我国传统的计划式事业单位及其管理体制并没有从根本上得以转变。而与此相对的是,政府购买服务在公共服务领域迅猛发展,能否通过政府购买公共服务的手段,倒逼事业单位加快改革,将政府购买服务与事业单位改革相结合,实现由“养人”向“养事”转变,已成为事业单位改革可以探索的新思路。

  一、事业单位市场化、社会化和分类改革思路

  (一)事业单位市场化改革思路

  事业单位市场化改革最早始于1978年《人民日报》等首都八家报社联名向国家财政部报告,要求实行“事业单位企业化管理”。市场化改革的最初主要内容是国家对事业单位“放权让利”,转换事业单位经营机制,促使事业单位面向市场提供服务;同时国家鼓励部分事业单位自支自收、实行企业化管理,完全通过市场获取资源;通过改制使部分事业单位转制为企业,以及允许各种所有制经济组织进入原来属于政府福利政策领域的公共事业,以商业化运作方式生产经营事业产品与服务。[2]

  事业单位市场化改革思路的主要内容:一是通过研究如何将市场机制引入事业单位运行体制中,使福利性、公益性的事业活动转为经营性的产业活动,来改变传统事业体制国家包办、以行政化方式提供事业服务的做法;二是运用经济激励、行政推动、企业化管理等手段促使事业单位进入市场成为市场主体,使事业单位走向社会,进入市场,实行政事分开,成为独立的市场主体;三是建立政事分开、责任明确、多元约束、管理科学的现代事业制度,改变传统事业单位的体制机制,使其适应市场化和产业化的需要。

  (二)事业单位社会化改革思路

  社会化、民间化、非营利组织化在20世纪90年代末期被作为事业单位改革的另一个重要思路。以成思危、赵立波、郑国安等为代表,主张参考国外普遍通行的非营利单位的体制及运行机制,提出我国事业单位社会化改革思路。[3]

  事业单位社会化改革思路的主要内容:一是事业单位与政府,分别向社会提供公共服务,以此弥补政府职能的不足;二是整合政府资助、民间捐赠和受益者付费等各方面的资源,以弥补政府财政的不足,调动民间的积极性;三是事业单位按照非营利组织形式依法享受国家政策优惠;四是吸收和使用志愿者提供公益服务,并认为将来我国的事业单位也应具备志愿性特征;五是通过立法明确事业单位的法律地位,使之既不依附于政府又接受政府的指导、帮助和监管,成为自主决策、依法运营、具有独立法人地位的机构;六是建立科学的管理体制和机制,实行科学管理。[4]事业单位实现社会化的主要标志就是社会力量成为举办公共事业的主体,非营利组织的收入主要来自社会,有大量的志愿人员在非营利组织中工作,非营利组织成为公共服务的主要创新源泉。

  (三)事业单位分类改革思路

  长期以来,事业单位存在类型众多、情况复杂的实际情况,在改革中遇到机构分类、管理体制等共性、基础性问题。事业单位分类改革面对以上问题具有针对性和可操作性,因而成为目前改革的主要思路。

  事业单位按照融资和付费两个角度实施分类改革:一是主要由政府来承担付费的事业单位可以直接转化为公办非营利组织(基础性公共服务);二是主要由政府和私人共同承担付费的事业单位可以直接转化为公办非营利组织(选择性公共服务);三是主要由私人来承担付费或者由政府购买特定公共服务的事业单位可以直接转化为民办非营利组织。[5]按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能(行政职能划归行政机构或转为行政机构)、从事生产经营活动(转为企业)和从事公益服务(保留在事业单位序列、强化其公益属性)三个类别。根据职责任务、服务对象和资源配置方式等情况,进一步将从事公益服务的事业单位细分为两类:承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务,不能或不宜由市场配置资源的,划入公益一类;承担高等教育、非营利医疗等公益服务,可部分由市场配置资源的,划入公益二类。[6]

  从上述多种事业单位改革思路来看,事业单位市场化和社会化都存在着脱离国情和忽略事业单位的特殊性等问题,导致过度市场化、社会化。而目前主导的事业单位分类改革思路,各种不同性质的单位都按照公益一二三等类别划分过于笼统,没有考虑各行业各单位之间的差异化,配套政策上无法进行落实。同时,长期以来事业单位也是一个“铁饭碗”,事业单位自身改革动力不足是主要原因。

  近年来,为了突破我国事业单位改革困局,从政府购买服务视角来提出的事业单位改革思路开始获得关注。目前事业单位扮演着公共服务“免费”提供者与生产组织者的双重角色。为打破这种双重角色,从公共服务生产提供分离的角度,政府机关与其举办的事业单位在公共服务过程中形成的是服务提供者与服务生产者的关系。政府机关的责任是向社会供给公共服务,事业单位的职责是组织生产公共服务;政府机关以行政方式“保证公共服务被提供”,事业单位以技术性、服务性手段直接向社会提供公共服务。因此,在事业单位改革中,政府购买公共服务作为改革的新思路,是事业单位身份重构过程中治理能力提升的有效途径与载体。通过购买行为,引入竞争机制所形成的压力,就有可能成为事业单位自身改革的动力,倒逼事业单位走上改革道路。

  二、政府购买服务与事业单位改革的契合性

  事业单位是计划经济体制的产物,按照事业单位功能定位,其性质是介于政府与市场之间的社会组织,但是与国外非营利组织却有着很大的不同,具有鲜明的中国特色。

  从政府购买服务角度来看,事业单位改革面临三大问题。一是政事不分、管办合一。事业单位是按照“总体性社会”职能模式设计的,形成的是政府统包统揽管理模式,导致事业单位功能定位不清,政事不分、管办合一。二是由政府直接拨款生产,并提供公益服务。这种“以人定费”的直接拨款付费方式最大弊端在于缺乏有效的激励机制,容易造成事业单位服务的低效甚至偏离公众需求。三是对政府的隶属依附关系。政府集“管”和“办”于一体,不仅对公益事业单位进行编制、经费、发展规划等方面的宏观管理,而且直接对公益事业单位的微观经营活动发号施令,使得事业单位成为政府的附属机构。

  政府购买服务作为一种新的政府治理工具,其本质是公共服务合同外包,即政府通过与企业或社会组织签订承包合同的形式来提供公共服务。政府购买服务通过将公共服务职能中的生产与提供分离,政府只负责服务的提供职能,而以合同的形式将生产职能交给其他符合资质的社会主体,并按照这些社会组织的服务生产绩效进行付费实现供给。其核心理念和内在要求就是:生产与提供职能分离、按合同绩效付费和合作伙伴关系。这与事业单位改革具有很强的契合性,即政府购买服务生产提供职能分离的内在要求、按照合同和绩效付费的供给方式以及服务供给主体之间合作伙伴关系与事业单位公共服务供给的生产提供职能合一、以人定费的直接付费方式、供给主体之间的隶属依附关系等问题是相契合的。(如图1所示)

  第一,生产提供职能分离与政事不分、管办合一(生产提供职能合一)相契合。从政府购买服务的角度而言,公共服务供给的生产与提供职能分离是其内在要求和前提条件,只有实现生产与提供职能分离才能形成合同及其合作伙伴关系。而事业单位改革的最大问题就在于政府及其主管部门集公共服务的生产和提供于一体,导致公共服务供给缺乏效率。因此,在这一点上二者是相契合的。

  第二,合同绩效付费方式与“以人定费”直接预算拨款相契合。政府购买服务核心是以合同绩效付费,通过与具有资质的公共服务生产机构签订相应的合同,按照合同的履行和公共服务生产的绩效付费,从而确保公共服务生产的效率和质量。而传统事业单位的最大弊端就是按人头和机构的“以人定费”直接预算拨款付费方式。因此,政府购买服务这种核心理念和内在要求与事业单位改革面临的“以人定费”的问题是相契合的。

  第三,合作伙伴关系的形成与隶属依附关系具有很强的契合性。一方面,政府购买服务主要通过合同的形式和竞争的方式形成政府与事业单位、政府与社会组织、事业单位与社会组织之间的伙伴关系。另一方面,现有的事业单位管理体制所形成的是一种事业单位、社会组织对政府及其主管部门的隶属依附关系。而通过政府购买服务可以变革这种隶属的依附关系。因此,在这一点上二者也具有契合性。

  基于这种内在契合性,现有的分类管理的事业单位改革可以向政府购买事业单位服务转向。通过政府向事业单位购买服务使公共服务的生产与提供职能分离开来,事业单位管理体制的政事和管办职能分开,政府与事业单位之间的隶属依附关系得以改变,并通过购买的方式变革“以人定费”的直接拨款付费方式,形成以事业单位的服务效率和质量为标准,并在对其监管和绩效评价基础上的付费(供给)方式,从而使传统的事业单位管理体制、运行机制及关系特征得以变革和重塑。

  三、政府向事业单位购买服务的突破点

  (一)重新定位:推动事业单位独立法人改革

  从功能角度来讲,公立服务机构的法人化有利于借助法人的独立性和自主性来推进行政分权后的组织自治与绩效提升,克服官僚体制的种种弊端。[6]从各国公立服务机构独立法人改革的经验来看,实现独立法人地位的关键在于:立法做依据、赋予公共服务机构真正的自主权和独立性以及政府部门职能的转变。

  一是通过立法理顺政事关系,进一步深化管办分离改革。依据国际通行的分类标准,从设立宗旨来讲,事业单位是以实现公益为目的;从其举办的主体来看,事业单位主要由政府机关设立和举办,其资产是属于国有的;从设立依据而言,政府设立事业单位的法律依据应当属于公法的范畴。[7]因此,应将我国的事业单位归属于第一部门(政府部门)、归属于公法人。在此基础上,深化事业单位管办分离改革,将政府对公共服务的管理职能(管)与举办事业单位形成的出资人职能(办)进行分离,即公共服务的提供职能和生产职能的相分离。具体的管办分离方式和途径,可以结合各地改革实践进行多样化的探索创新。

  二是持续推进和探索多样化的适合国情的事业单位法人治理结构。在承认事业单位、政事关系多样性的基础上,在法人型事业单位逐步建立以理事会为中心的、不同于公司企业的法人治理机制;事业单位设立理事会、管理层、专业委员会及职工大会,分别行使决策、管理执行、专业咨询、监督约束等职能,从而协调政府、事业单位、职工、社会等利益相关者在法人治理结构中的权责关系,实现事业单位的良好治理。

  (二)转变方式:探索政府向事业单位购买服务的手段

  当前,政府向事业单位购买服务面临的困境是:一方面要追求服务的高效率和高质量,另一方面又不得不考量公益事业单位与政府依赖关系的事实。由于历史的原因,公益事业单位与政府部门的依赖关系不可能在短期内去除,即使是进行管办分离改革二者也存在诸多关联。基于这种现实,应在现有竞争性购买、委托性购买(非竞争性购买)和形式性购买模式基础上,以事业单位分类改革为前提,探索构建一种既能够保证服务成本效益和程序公开透明,又能合理地兼顾依赖关系的购买模式,即开放合作购买(依赖关系竞争性购买模式)。[8]

  1.政府向公益一类事业单位购买公共服务:依赖关系内部竞争性购买

  针对公益一类事业单位不能推入外部市场完全由市场配置资源的特性,可以建立依赖关系内部竞争性购买模式,培育内部竞争市场进行内部竞争,以解决依赖关系所带来的服务供给低效和程序不透明问题。通过一定的程序和机制设计,政府首先确定购买公共服务的项目,公开面向该服务领域内部所有符合资质的公益事业单位进行招标,让符合条件的公益事业单位在独立第三方的监督下竞标,然后由政府向中标者购买公共服务,签订购买合同,并对服务进行监督和绩效评估(如图2所示)。

  推进公益一类内部竞争性购买的关键在于,培育和形成该公共服务领域的内部市场。建立和完善事业单位内部竞争市场的重点在于,改变传统的集中配置做法,在事业单位内部引入客户(服务对象)竞争机制,通过适当分权,缩减服务供给机构的规模,不断提升其专业化程度,使公共服务分散化、多样化,赋予民众以自由选择的权利和便利,迫使事业单位之间为赢得“客户”进行竞争,而不断提升公共服务的效率和质量。其主要的途径是:一是以政府为主导,在事业单位之间引入政府购买。以合同的形式,促成事业单位之间为合同进行竞争,由优胜者进行服务生产和提供;二是建立事业单位内部准市场关系。如通过“医疗券”“教育券”等方式赋予服务对象自由选择服务的权利,在全国教育、医疗卫生领域建立一个内部市场,服务对象可以“用脚投票”,促使服务部门之间展开竞争;三是事业单位间的合作生产。对于某些特定的公共服务应由不同事业单位进行合作生产和提供,以提高服务质量和降低服务成本。

  2.政府向公益二类事业单位购买公共服务:依赖关系外部竞争性购买

  针对公益二类事业单位可以部分通过外部竞争市场进行资源配置的,应建构依赖关系外部竞争性购买模式,与其他服务主体(社会组织)之间展开竞争。与依赖关系内部竞争性购买模式不同,此模式形成的是外部竞争市场,通过公益事业单位与其他公共服务主体之间的竞争达到公共服务有效供给的目的。政府依据公众的服务需求,确定要购买的服务项目,并向包括事业单位和其他社会组织在内的所有符合资质的公共服务主体进行公开招标,各服务提供主体之间进行公开、公平的竞争,最后政府与中标者签订合同购买服务,并对服务进行监督与绩效评估(如图3所示)。

  该模式推行的关键在于,政府要在依赖关系的公益事业单位与独立关系的社会组织的竞争中保持中立,即在政府举办或控制的事业单位与独立的社会组织共同竞争的场合,前者不能因为其政府所有或控制的性质而天然地在政府购买公共服务的竞争中享有优势,而扭曲平等的竞争机制。其次,建立公共服务购买政府竞争中立的审查机制。成立公共服务购买政府竞争中立的咨询和审查机构(委员会),对政府购买公共服务过程中的非公平竞争行为进行监管和审查。最后,放松或取消政府对公共服务供给的管制,引入民间力量,形成多种独立的竞争主体,在此基础上设立一些配套措施,使事业单位和社会组织得以在公平的公共服务市场环境中参与竞争。

  (三)重构关系:构建事业单位与政府、其他服务机构的合作伙伴关系

  1.事业单位与政府间关系重塑:合作伙伴

  对传统的事业单位与政府隶属依附关系进行变革,在政事分开、管办分离、法人治理结构的改革过程中,重构政府与事业单位之间的关系。以政府转变职能为基础,政府应逐渐从事业单位的微观事务(人事、财务、运营)管理中摆脱出来,转向更加宏观综合的服务政策制定、发展规划、财政支持以及绩效评估和监管上来,从传统的行政计划式的直接干预控制的管理方式转变为运用经济激励、法律规范的间接管理上来,形成政府部门负责公共服务的制度安排、提供和付费,而事业单位则承担公共服务的具体生产,形成公共服务的合作伙伴关系。

  2.事业单位与其他公共服务机构间关系重构:竞合关系

  传统的公共服务体系中公益事业单位作为政府公共服务职能延伸,很大程度上是一种政府体制内的组织(附属机构),通常以“国家人”自居。而非营利组织和企业则是依法成立自行管理运营、自负盈亏的自组织,是非正式的公共服务提供者,属于政府体制外的组织,事业单位和非营利组织、企业形成的是体制内与体制外的关系。而政府购买服务的本质是采用竞争和合同的方式,鼓励和引导不同的公共服务提供机构参与竞争,来达到提升服务效率和质量。可以进行相应的制度安排和程序设计,降低准入门槛,实行公平准入,引导和支持各类社会组织参与公共服务的供给。对社会力量举办公共服务事业的,在成立条件、资格确认、财政税收政策以及参与政府购买服务等方面,要与事业单位一视同仁,给予其参与提供公共服务的“国民待遇”,让其与事业单位公平竞争,形成公共服务供给的合力。同时,要树立事业单位、社会组织、企业等各自的公共服务供给的“主人翁”意识,为国家和社会发展的共同目标合作生产提供公共服务,进而发展成建设性的合作伙伴关系。

  参考文献

  [1] 陈振明.公共服务导论[M].北京:北京大学出版社,2011:3.

  [2] 赵立波.事业单位社会化与民间组织发展研究[M].济南:山东人民出版社,2010:3,244.

  [3]成思危.事业单位改革:模式选择与分类引导[M].北京:民主与建设出版社,2000:11-17.

  [4] 郑国安等.非营利组织与中国事业单位体制改革[M].北京:机械工业出版社,2002.

  [5] 李文钊,董克用.中国事业单位改革:理念与政策建议[J].中国人民大学学报,2010(5).

  [6] 国务院.中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见[N].新华每日电讯,2012-04-17.

  [7] 李昕.法人概念的公法意义[J].浙江学刊,2008(1).

  [8] 林闽钢,周正. 政府购买社会服务:何以可能与何以可为? [J].江苏社会科学,2014(3).  

  [基金项目国家社科基金重大项目“社会服务管理体制改革与社会管理创新”(12&ZD063);国家社科基金西部项目“基于‘互联网+’视角的社会服务供给模式创新研究”(16XGL013)。

  [作者简介林闽钢,南京大学社会保障研究中心主任、教授、博士生导师;王刚,广西行政学院公共管理教研部讲师

(责任编辑:邓浩)

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