“三权分置”改革是继家庭联产承包责任制后我国农村改革的又一重大创新，是农村基本经营制度的自我完善。“三权分置”改革围绕正确处理农民和土地关系这一主线，不断健全农村土地产权制度，其核心是探索农村土地集体所有制的有效实现形式，落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权。
“三权分置”改革的一个原则是有利于发展适度规模经营，鼓励新型农业经营主体通过土地托管、股份合作、合作社经营等形式促进土地集约经营，提高农业劳动生产率和竞争力。近几年的实际情况表明，土地托管这一形式受到不少农户欢迎，自愿参与土地托管的农户及托管土地的面积呈现增长态势。据不完全统计，仅供销合作社一个系统，2016年托管土地面积在山东省达到1000万亩，在河南省达到300万亩。这些数据表明，土地托管得到很多农民的认可。
在土地托管这种经营方式中，土地托管方为农户提供农业生产经营服务，农户仍享有土地经营权。比如，在有的地方，土地托管后合作社提供6个统一服务：统一播种、统一施肥、统一灌溉、统一耕作、统一病虫害防治、统一收割。这种方式具有一定优势。一是节约生产经营成本。合作社通过统一经营，积极利用大型农业机械设备等进行规模化、专业化、集约化生产，大大降低农业生产成本，使农户在每亩土地上的投入明显减少。二是增加农民收入。合作社集约生产、规模营销，生产经营更容易获得利润，农民参与其中可以增加收益。三是降低农民经营风险。集约经营的方式增强了农业抗风险能力，并且在托管中通过有效的协商机制，可以解决合作社和农民之间的风险分担问题。
从权利角度分析，在土地托管中，农户不需要转让土地经营权，土地还实实在在地掌握在农户手中，这样可以让农户心里更加踏实。农户可以自由选择将生产经营决策、农资购买、田间管理、产品处置等涉及土地经营权的一项或多项交由托管方代为行使，自己保留对土地经营的干预控制，并可自由退出托管关系。合作社等托管方可以通过扩大土地托管面积实现规模经营效益。土地托管在一定程度上形成了风险共担、利益共享的分配格局，因此得到托管方和农户的共同认可。
土地托管是现代农业技术条件下土地经营权行使机制的创新，是专业大户、合作社、农业企业等经营主体与普通农户自发探索的产物。当前，土地托管在实践中也存在一些问题。比如，土地托管还缺乏相应的法律规范，导致托管程序不严谨、托管关系不稳定，托管双方的权利义务还需要进一步明确。解决这些问题，应尽快完善相关法律法规，落实农村土地确权登记方面的工作，保证农民相关土地权利，为解决土地托管纠纷提供法律依据，为促进土地托管健康发展奠定制度基础。各地可以结合本地实际，就规范土地托管关系进行地方性立法，促进土地托管规范化。政府相关部门可以根据本地农业生产经营习惯，对土地托管程序、托管双方的权利义务关系进行确定。另外，还可以在充分调研的基础上推出土地托管示范合同，促进托管双方构建公平合理的权利义务关系。当前，政府对土地托管可给予一定政策支持，促进各类土地托管经营主体有序发展。同时，政府也要加强对托管土地用途的监管，严禁借土地托管名义进行非农建设，让土地托管真正发挥提高农业生产效率、增加农民收入的功能。
（作者为北京农学院文法学院教授）
（责任编辑：李焱）
